Друга Дисциплінарна палата Вищої ради правосуддя у складі головуючого – Малашенкової Т.М., членів Артеменка І.А., Волковицької Н.О., Нежури В.А., розглянувши висновок доповідача – члена Другої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя Бойка А.М. за результатами перевірки заяви Середи М.Л. стосовно судді Рівненського окружного адміністративного суду Дудар Оксани Михайлівни та доданих до неї матеріалів,
встановила:
Дудар Оксана Михайлівна Указом Президента України від 18 червня 2009 року № 458/2009 призначена суддею Рівненського окружного адміністративного суду в межах п’ятирічного строку.
Зі змісту характеристики, підписаної головою Рівненського окружного адміністративного суду Шарапою В.М., вбачається, що суддя Дудар О.М. зарекомендувала себе дисциплінованим, сумлінним, професійно грамотним, кваліфікованим суддею. Постійно підвищує свій кваліфікаційний рівень, до дисциплінарної відповідальності не притягувалася.
До Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції (далі – ТСК, Комісія) 31 липня 2014 року за вхідним № С-2284/0/7-14 надійшла заява Середи М.Л. від 30 липня 2014 року про проведення спеціальної перевірки стосовно судді Рівненського окружного адміністративного суду Дудар О.М. відповідно до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні». У своєму зверненні заявник зазначив, що суддя Дудар О.М. обмежила право на збори шляхом заборони громадянам проведення з 20 грудня 2013 року безстрокової мирної акції протесту біля Рівненської обласної державної адміністрації, а тому повинна пройти перевірку згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні». Як вказано у заяві, вирішуючи справи про обмеження права на мирні зібрання, суддя Дудар О.М. допустила низку порушень матеріального і процесуального права. Підставами для заборони мирних зібрань у рішеннях стали «реальна загроза здоров’ю населення або правам і свободам інших осіб», «порушення прав мешканців міста унаслідок роботи звукопідсилювальної апаратури». При цьому суддя не навела достатніх аргументів, у чому саме полягає загроза населенню і чому правоохоронні органи таку загрозу не здатні відвернути. Суддя не намагалася використати принцип пропорційності та досягнути справедливого балансу інтересів між інтересами учасників зібрань і осіб, які не беруть у ньому участь. Такий баланс інтересів міг би бути досягнутий, наприклад, шляхом заборони використовувати гучномовці у нічний час та на час проведення «навчально-виховного процесу». У зв’язку з викладеним просив прийняти висновок про порушення присяги суддею Дудар О.М.
На підставі частини п’ятої статті 2 Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» звернення Середи М.Л. від 30 липня 2014 року та пов’язані з його розглядом документи були направлені для розгляду за загальною процедурою до Вищої ради юстиції, оскільки ТСК не встигла прийняти рішення до закінчення своїх повноважень. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу матеріалу між членами Вищої ради юстиції від 14 квітня 2016 року заява Середи М.Л. передана для проведення перевірки члену Вищої ради юстиції Бенедисюку І.М.
Згідно з пунктом 33 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року заяви, які передані ТСК Вищій раді юстиції відповідно до частини п’ятої статті 2 Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», дисциплінарні органи Вищої ради правосуддя розглядають у порядку та строки, встановлені законом для здійснення дисциплінарного провадження. За результатами розгляду таких заяв застосовуються дисциплінарні стягнення, визначені цим Законом.
Статтею 108 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та частиною другою статті 42 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» встановлено, що дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя. Рішеннями Вищої ради правосуддя від 2 лютого 2017 року № 184/0/15-17, від 21 березня 2017 року № 539/0/15-17 утворено три Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя, затверджено їх кількісний та персональний склад.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу матеріалу між членами Вищої ради правосуддя від 13 березня 2017 року заяву Середи М.Л. розподілено для розгляду члену Другої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя Бойку А.М. Згідно з вимогами статті 43 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», пунктів 12.2, 12.9 Регламенту Вищої ради правосуддя членом Другої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя Бойком А.М. проведено попередню перевірку дисциплінарної скарги, за результатами якої складено вмотивований висновок із викладенням фактів та обставин, що підтверджують обґрунтування наданої у висновку пропозиції.
Під час розгляду матеріалів перевірки стосовно судді Рівненського окружного адміністративного суду Дудар О.М. Друга Дисциплінарна палата Вищої ради правосуддя встановила такі обставини.
Щодо дій судді Дудар О.М. під час розгляду справи за позовом виконавчого комітету Рівненської міської ради до ОСОБА_1 про обмеження права на проведення масового заходу (далі – справа № 817/4513/13-а) встановлено таке.
До Рівненського окружного адміністративного суду надійшов позов виконавчого комітету Рівненської міської ради до ОСОБА_1 про обмеження права на проведення масового заходу. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 20 грудня 2013 року до виконавчого комітету Рівненської міської ради надійшло повідомлення від громадянина ОСОБА_1 про проведення безстрокової мирної акції протесту з 20 грудня 2013 року за адресою: майдан Просвіти, 1, місто Рівне (поблизу будівлі Рівненської обласної державної адміністрації). Оскільки повідомлення про проведення акції протесту надійшло до комітету в день її проведення, то позивач вважав, що відповідачем не дотримано умови сповіщення уповноважених органів про проведення масових заходів у прийнятні строки, що унеможливлювало вжиття відповідними органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей. Також, на думку позивача, проведення зазначеної акції спричинятиме перешкоди щодо здійснення визначених Законом України «Про місцеві державні адміністрації» повноважень Рівненською обласною державною адміністрацією, а саме: проведення акції на прохідній частині перешкоджатиме доступу працівникам та громадянам до приміщення обласної адміністрації.
Відповідно до постанови Рівненського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2013 року у справі № 817/4513/13-а задоволено позов виконавчого комітету Рівненської міської ради до ОСОБА_1 про обмеження права на проведення масового заходу. Встановлено обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання шляхом заборони проводити масовий захід – безстрокову мирну акцію протесту зі встановленням наметового містечка біля Рівненської обласної державної адміністрації за адресою: майдан Просвіти,1, місто Рівне. При цьому суд у постанові зазначив, що при проведенні безстрокової мирної акції протесту під стінами Рівненської обласної державної адміністрації, під час якої відбудеться мітинг (запланована кількість учасників близько 1 тис. громадян), буде встановлене наметове містечко, звукопідсилювальна аппаратура, з наметів роздаватиметься агітаційна продукція з вимогою негайної відставки Уряду і Президента, може бути створена реальна загроза здоров’ю населення або правам та свободам інших грмадян. Сукупність наведених доказів переконує суд у тому, що позовні вимоги є обґрунтованими і підлягають задоволенню. Задовольняючи позов, суд з метою забезпечення охорони здоров’я, захисту прав і свобод громадян встановлює обмеження права на мирні зібрання шляхом заборони проведення безстрокової мирної акції протесту.
30 грудня 2013 року Рівненським окружним адміністративним судом прийнято додаткову постанову у справі № 817/4513/13-а про стягнення з позивача судового збору.
Житомирський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу від 24 березня 2014 року, якою задовольнив заяву виконавчого комітету Рівненської міської ради про відмову від позову до ОСОБА_1 про обмеження права на проведення масового заходу, скасував постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2014 року та додаткову постанову цього ж суду від 30 грудня 2014 року, провадження у справі закрив.
17 грудня 2015 року Вища кваліфікаційна комісія суддів України (далі – ВККС України), розглянувши дисциплінарну справу стосовно судді Рівненського окружного адміністративного суду Дудар О.М. за зверненням народного депутата України VII скликання Чугуннікова В.С., ухвалила рішення № 3882/дп-15, яким припинила дисциплінарне провадження стосовно зазначеної судді. ВККС України у рішенні зазначила, що скасування або зміна судового рішення не тягне за собою дисциплінарної відповідальності судді, який брав участь у його ухваленні, крім випадків, коли порушення допущено внаслідок умисного порушення норм права чи неналежного ставлення до службових обов’язків. Умисних порушень норм права чи неналежного ставлення до службових обов’язків апеляційним судом не встановлено. З огляду на викладене ВККС України дійшла висновку про відсутність підстав для притягнення судді Рівненського окружного адміністративного суду Дудар О.М. до дисциплінарної відповідальності та необхідність припинення дисциплінарного провадження.
Другою Дисицплінарною палатою Вищої ради правосуддя встановлено, що ВККС України розглянула звернення народного депутата України VII скликання Чугуннікова В.С., в якому викладено факти та обставини стосовно поведінки судді Рівненського окружного адміністративного суду Дудар О.М. під час розгляду справи № 817/4513/13-а, тотожні фактам і обставинам, викладеним у зверненні Середи М.Л. до ТСК стосовно тієї самої судді. Отже, факти неналежної поведінки судді Дудар О.М. під час розгляду справи № 817/4513/13-а, що повідомляє Середа М.Л. у зверненні до ТСК, вже були предметом перевірки, і щодо них у дисциплінарному провадженні прийнято рішення.
Таким чином, з метою уникнення подвійного притягнення до відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення обставини, викладені у заяві Середи М.Л., у частині дій судді Дудар О.М. під час розгляду справи № 817/4513/13-а попередній перевірці не підлягають.
Водночас попередня перевірка відомостей, викладених у заяві Середи М.Л. стосовно дій судді Дудар О.М. під час розгляду справи № 817/4547/13-а за позовом виконавчого комітету Рівненської міської ради до ОСОБА_2 про заборону проведення масового заходу (далі – справа № 817/4547/13-а), вказують на наявність достатніх підстав для відкриття дисциплінарної справи стосовно зазначеної судді.
24 грудня 2013 року до Рівненського окружного адміністративного суду надійшов позов виконавчого комітету Рівненської міської ради до ОСОБА_2 про заборону проведення масового заходу. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що проведення акцій протесту біля адміністративної будівлі Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області (вул. М.Хвильового, 2, місто Рівне), адміністративної будівлі Рівненського міського відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області (вул. Пушкіна, 4, місто Рівне), поблизу будівлі Управління по боротьбі з організованою злочинністю Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області (вул. Пушкіна, 4-а, місто Рівне) та на прилеглих до них територіях може призвести до різноманітних провокацій, порушень громадського порядку, створить перешкоди у роботі установ, діяльність яких спрямована на забезпечення прав, свобод та інтересів громадян, захист їхнього життя та здоров’я, власності, природного середовища, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань тощо.
З матеріалів адміністративної справи № 817/4547/13-а вбачається, що на адресу Рівненського міського голови надійшло повідомлення організатора акції Рівненського Євромайдану, відповідальна особа – ОСОБА_2 про проведення з 20 грудня 2013 року мирної безстрокової акції протесту біля адміністративних будівель управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області та Рівненського міського відділу управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області. Орієнтовна кількість учасників безстрокової акції – до 10 тис. осіб. Крім того, у матеріалах справи містяться листи:
- Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області від 23 грудня 2013 року № 1/5130, в якому зазначено, що проведення вказаних акцій може призвести до різноманітних провокацій, порушень громадського порядку, створить перешкоди в роботі установ, діяльність яких спрямована на забезпечення прав, свобод та інтересів громадян, захист їхнього життя та здоров’я;
- управління охорони здоров’я Рівненської обласної державної адміністрації від 23 грудня 2013 року № 7076/01-11/13, відповідно до якого проведення вказаних акцій може призвести до загрози життю та здоров’ю населення;
- управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Рівненської обласної державної адміністрації від 23 грудня 2013 року № 03-07/18131/13, згідно з яким проведення вказаних акцій може призвести до загрози життю та здоров’ю населення, правам і свободам інших людей, порушення життєдіяльності населення та нормальної роботи підприємств;
- управління освіти та науки Рівненської обласної державної адміністрації від 23 грудня 2013 року № 5940-01/01-09/13, зі змісту якого вбачається, що проведення вказаних акцій перешкодить пересуванню до закладів освіти, створить загрозу життю і здоров’ю дітей, вчителів та батьків;
- відділу державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області від 23 грудня 2013 року № 35/3-7593, у якому стверджувалося, що проведення таких акцій призведе до блокування пересування транспортних засобів та інших учасників дорожнього руху.
У зв’язку із зазначеними зверненнями виконавчий комітет Рівненської міської ради звернувся до суду з позовом, у якому просив встановити обмеження права на мирні зібрання (пікетування, піші ходи, демонстрації, мітинги, збори тощо) ОСОБА_2 та іншим суб’єктам та особам у частині місця їх проведення шляхом заборони проводити такі зібрання за місцезнаходженням Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області, Рівненського міського відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області, Управління по боротьбі з організованою злочинністю Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області та на прилеглих до них територіях. На думку позивача, відповідач зловживав своїм правом на мирні зібрання, оскільки повідомлення про проведення безстрокової акції протесту з 20 грудня 2013 року надав того ж дня – 20 грудня 2013 року, тобто у день проведення запланованої акції протесту, що унеможливило вжиття заходів щодо забезпечення охорони громадського порядку.
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2013 року у справі № 817/4547/13-а позовні вимоги задоволено повністю. Встановлено обмеження права на мирні зібрання в частині місця їх проведення шляхом заборони на проведення безстрокової мирної акції (пікетуваня, пішої ходи, демонстрацій, зборів тошо) за місцезнаходженням названих вище установ та на прилеглих до них територіях з 25 грудня 2013 року.
Судом було встановлено, що з огляду на рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про масові зібрання) від 19 травня 2001 року; 4рп/2001 (справ № 1-30/2001), організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів та демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей. Також судом взято до уваги, що відповідно до статті 3 Закону України «Про основи національної безпеки України» об’єктом національної безпеки є людина і громадянин – їхні конституційні права і свободи, тобто як тих, які беруть участь у зборах, мітингах, походах і демонстраціях, так і тих, які не беруть участі у мирних зборах.
У цьому випадку суд визнав доведеним належними і допустимими доказами те, що при проведенні з 20 грудня 2013 року безстрокової мирної акції біля Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області (розташоване за адресою: вул. М.Хвильового, 2, місто Рівне), Рівненського міського відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області (розташований за адресою: вул. Пушкіна, 4, місто Рівне), Управління по боротьбі з організованою злочинністю Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області (розташоване за адресою: вул. Пушкіна, 4-а, місто Рівне) та на прилеглих до них територіях, під час якої відбудеться мітинг (запланована кількість учасників від 10 до 10 тис. громадян), встановлене наметове містечко, використовуватиметься звукопідсилювальна техніка, може бути створена реальна загроза здоров’ю населення або правам і свободам інших громадян.
При прийнятті рішення суд врахував, що проведення акції, в якій планується участь до 10 тис. громадян зі встановленням наметів, призведе до блокування пересування транспортних засобів та інших учасників дорожнього руху на прилеглих вулицях, зокрема на вулицях М.Хвильового, Свободи, Пушкіна, Малий Узвіз, Квітки Основ’яненка, що, у свою чергу, стане суттєвою перешкодою для руху транспортних засобів Державної служби з надзвичайних ситуацій, екстреної медичної допомоги, газової служби, слідчо-оперативних груп ОВС та мешканців прилеглого житлового сектора. На прилеглій території відсутні площі (майданчики), на яких можливий безпечний збір великої кількості громадян. Крім того, вказаними вулицями здійснюється рух транспорту та пішоходів до закладів масового перебування громадян, зокрема Інституту мистецтв Рівненського державного гуманітарного університету (вул. М.Хвильового, 7), Рівненської спеціалізованої школи № 15 (вул. Пушкіна, 17) тощо. По вулиці Свободи організований односторонній рух, у зв’язку з чим під’їзд транспортних засобів до житлових будинків та інших будівель, які розташовані на зазначеній вулиці, можливий лише з вулиці М.Хвильового з перехрестя, яке безпосередньо прилягає до центрального входу адміністративного приміщення УМВС. Велике скупчення людей біля приміщення Рівненського МВ по вул. Пушкіна заблокує рух спеціалізованих транспортних засобів для перевезення затриманих та арештованих від ІТТ до Рівненського МВ УМВС, до судових та інших спеціальних установ, створить перешкоди для виїзду службового транспорту слідчо-оперативних груп міського відділу при реагуванні на повідомлення про пригоди та злочини.
Суд дійшов висновку, що проведення мирної акції з використанням звукопідсилювальної техніки перешкоджатиме користуванню цим правом учнів та студентів загальноосвітньої школи № 15 I-III ступенів, Рівненської спеціалізованої школи I-III ступенів «Центр Надії», НУВГП та РДГУ (Інститут культури). Сукупність наведених доказів переконала суд у тому, що позовні вимоги є обґрунтованими і підлягають задоволенню.
30 грудня 2013 року Рівненським окружним адміністративним судом прийнято додаткову постанову у справі № 817/4547/13-а про стягнення з позивача судового збору.
Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2014 року прийнято відмову виконавчого комітету Рівненської міської ради від адміністративного позову, постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2013 року та додаткову постанову цього ж суду від 30 грудня 2014 року скасовано із закриттям провадження у справі.
Суддя Рівненського окружного адміністративного суду Дудар О.М. скористалася правом надання пояснень та повідомила, що рішення у справах № 817/4513/13-а та № 817/4547/13-а є законними й обґрунтованими, прийняті нею з оцінкою всіх доказів, які є у справі, за її внутрішнім переконанням, що ґрунтувалося на безпосередньому, всебічному, повному та об’єктивному дослідженні цих доказів і з’ясуванні всіх обставин справи. Встановлені судом обмеження не порушували прав громадян на мирні зібрання, оскільки стосувалися лише визначених частин міста Рівне та не перешкоджали проведенню таких мирних зібрань в інших містах. Зокрема, безстрокова мирна акція протесту з тотожними вимогами тривалий час відбувалася на Майдані Незалежності (у центрі міста Рівне) без будь-яких обмежень.
Таким чином, із матеріалів перевірки вбачається, що постанова від 24 грудня 2013 року, прийнята суддею Дудар О.М., стосується права громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації. Вказане право гарантоване статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якою визначено, що кожен має право на свободу мирних зібрань і свободу об’єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Статтею 39 Конституції України передбачено, що про проведення вказаних заходів завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Частиною п’ятою статті 182 КАС України передбачено, що суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи вчинення кримінальних правопорушень, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. У постанові суду зазначається спосіб обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.
Приписи частини третьою статті 159 КАС України зобов’язують обґрунтовувати рішення, ухвалювати його на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Сіракузькі принципи тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, схвалені економічною та соціальною радою Організації Об’єднаних Націй у 1985 році, визначають, що обмеження, встановлені законом, можуть бути зумовлені необхідністю забезпечити захист громадського порядку. Вони не можуть використовуватися як підстави для введення невизначених або довільних обмежень, і на них можна посилатися лише при наявності адекватних гарантій і ефективних засобів захисту від порушень.
Під час розгляду справи суддею Дудар О.М. № 817/4547/13-а враховано лише гіпотетичну (ймовірну) можливість виникнення загрози здоров’ю людей під час проведення мирних зібрань та не наведено будь-яких допустимих доказів на підтвердження реальної можливості настання таких негативних наслідків. Посилання судді на можливі перешкоди у сфері пожежної безпеки та медичної допомоги, у пересуванні до закладів освіти, русі транспортних засобів і пішоходів не відповідає загальноприйнятому розумінню такої загрози громадському порядку, яка є співрозмірною із втручанням у гарантоване Конституцією та міжнародними нормами право на мирні зібрання.
Згідно з Керівними принципами зі свободи мирних зібрань, опублікованими Бюро демократичних інститутів і прав людини та Венеціанською комісією Ради Європи в 2010 році, держава завжди повинна сприяти проведенню та захисту мирних зібрань у тих місцях, в яких це хочуть зробити організатори, а також забезпечити відсутність перешкод під час поширення серед населення інформації про заплановані зібрання. Зібрання проводять для вираження спільних поглядів учасників та доведення до громадськості певних ідей та повідомлень. Необхідно встановити високу планку для введення обмежень щодо візуального або звукового змісту такого повідомлення. При цьому обмеження слід застосовувати лише у разі існування неминучої загрози насильства. Громадські зібрання проводяться з метою доведення до відома конкретної особи, групи або організації певного повідомлення. Тому загальне правило полягає в тому, що слід сприяти проведенню зібрань «у полі зору та слуху» цільової аудиторії.
У рішенні Європейського суду з прав людини «Сергій Кузнєцов проти Росії» від 23 жовтня 2008 суд повторив із посиланням на попередню практику («Галстян проти Вірменії», «Букта та інші проти Угорщини», «Ойя Атаман проти Туреччини»), що будь-яка демонстрація в громадському місці неминуче порушує звичайний плин життя, включно з порушенням руху громадського транспорту, і органам влади важливо продемонструвати певний рівень терпимості щодо мирних зібрань, оскільки це право, гарантоване статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не повинно втрачати своєї суті.
Всупереч зазначеним вимогам законодавства суддя Дудар О.М. за відсутності у матеріалах справи належних та допустимих доказів про реальність небезпеки виникнення заворушень чи вчинення кримінальних правопорушень, загрози здоров’ю населення або правам і свободам людей обмежила право громадян на мирне зібрання.
При прийнятті постанови від 24 грудня 2013 року у справі № 817/4547/13-а суддя Дудар О.М. діяла не з метою найменш обтяжливого обмеження права на мирні зібрання з дотриманням балансу між інтересами держави та гарантованим правом, а з метою заборони права громадян на мирні зібрання, що є порушенням права громадян, передбаченого статтею 39 Конституції України та статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
З огляду на прецедентну практику Європейського суду з прав людини суд може обмежити реалізацію права на мирні зібрання, якщо проведення такого заходу може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. Така небезпека не повинна бути уявною, а має ґрунтуватися на конкретних фактах чи даних про наявність реальної загрози інтересам національної безпеки та громадського порядку.
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2013 року вирішено питання про права й обов’язки невизначеного кола осіб, оскільки резолютивною частиною постанови встановлено обмеження права на мирні зібрання в частині місця їх проведення та на прилеглих до них територіях з 25 грудня 2013 року. Таким чином, коло осіб, яких стосується заборона на проведення безстрокової мирної акції, цією постановою не визначено.
У постанові від 24 грудня 2013 року суддя Дудар О.М. не вказала дату припинення заборони на збори, зауваживши лише, що ця заборона починає діяти з 25 грудня 2013 року, а прийнята нею постанова суду виконується негайно.
Як вбачається зі змісту постанови від 24 грудня 2013 року, місцями, забороненими для проведення зборів, є: місцезнаходження Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області, Рівненського міського відділу внутрішніх справ України в Рівненській області, Управління боротьби з організованою злочинністю Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області та на прилеглих до них територіях. Тобто фактично заборона на проведення зборів поширюється не на конкретно визначене місце, а із застосуванням словосполучення «прилеглі території», яке можна трактувати на вільний розсуд.
Забороняючи збори, суддя не врахувала прецедентну практику Європейського суду з прав людини стосовно того, що «будь-яка демонстрація в громадському місці неминуче, до певної міри порушує загальний перебіг життя, включаючи перешкоди для руху транспорту, і органам влади слід проявити певну терпимість щодо мирних зібрань».
Отже, матеріали перевірки вказують на те, що суддею Дудар О.М. під час розгляду справи № 817/4547/13-а враховано лише гіпотетичну (ймовірну) можливість виникнення загрози життю і здоров’ю людей під час проведення мирних зібрань та не наведено жодних допустимих доказів на підтвердження реальної можливості настання таких негативних наслідків, не досліджено належним чином обставин справи, не забезпечено повний, всебічний та об’єктивний розгляд справи, а надані суддею Дудар О.М. пояснення цих висновків не спростовують.
З матеріалів перевірки вбачається, що суддя Дудар О.М. знехтувала обов’язками судді щодо здійснення правосуддя у чіткій відповідності із законом та на засадах верховенства права, тобто вчинила дії, за які до судді може бути застосований захід відповідальності, який виходить за межі дисциплінарної, а саме – визнання в діях судді ознак порушення присяги.
Суддя повинен здійснювати свою судову функцію незалежно, виходячи виключно з оцінки фактів, відповідно до свідомого розуміння права, незалежно від стороннього впливу, спонукання, тиску, загроз чи втручання, прямого чи опосередкованого, що здійснюється з будь-якої сторони та з будь-якою метою (Бангалорські принципи поведінки суддів від 19 травня 2006 року, схвалені Резолюцією Економічної та Соціальної Ради ООН від 27 липня 2006 року № 2006/23). Об’єктивність судді є необхідною умовою для належного виконання ним своїх обов’язків. Вона проявляється не тільки у змісті винесеного рішення, а й в усіх процесуальних діях, що супроводжують його прийняття.
Відповідно до принципу V, викладеного у Рекомендації № (94) 12 «Незалежність, дієвість та роль суддів», ухваленій Комітетом Міністрів Ради Європи на 518-му засіданні заступників міністрів 13 жовтня 1994 року, судді, зокрема, зобов’язані проводити справу неупереджено, спираючись на власну оцінку фактів та власне тлумачення закону; забезпечити, щоб кожна сторона мала однакові можливості бути заслуханою і щоб процедурні права кожної зі сторін дотримувались відповідно до положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Комітет Міністрів Ради Європи виключає відповідальність за зміст судових рішень, але водночас встановлює кілька винятків, коли суддя може нести дисциплінарну відповідальність за суддівські помилки, пов’язані зі змістом судових рішень, а саме – тлумачення закону, оцінювання фактів та доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для цивільної або дисциплінарної відповідальності, за винятком випадків злого умислу або грубої недбалості.
У пункті 25 Київських рекомендацій щодо незалежності судочинства у Східній Європі, на Південному Кавказі та у Центральній Азії (від 23–25 червня 2010 року) зазначено, що процедура притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності повинна стосуватися підтверджених випадків порушення правил професійної поведінки, які є значними, неприпустимими та, окрім цього, ганьблять репутацію суддівства. Дисциплінарна відповідальність суддів не може бути наслідком змісту їхніх рішень або вироків, включаючи відмінності в юридичному тлумаченні між судами; наслідком прикладів суддівських помилок чи критики суддів. Прояви суддівського свавілля необхідно відрізняти від добросовісної суддівської помилки, тобто помилки без ознак умислу або грубої недбалості. Добросовісність вказує на те, що суддя діяв сумлінно – з належним ставленням до своїх обов’язків встановив фактичні обставини, що підлягають правовій оцінці, оцінив докази та тлумачив закон, але припустився помилки, яка не була настільки очевидною й однозначною.
Із наведених норм можна зробити висновок, що суддя може бути звільнений із посади за серйозні й очевидні порушення норм процесуального права, а також за порушення прав людини та основоположних свобод, якщо вони вчинені умисно або внаслідок грубої недбалості (мають ознаки свавілля). Надаючи правову кваліфікацію діям судді Дудар О.М. при розгляді справи, слід враховувати, що згідно з частиною четвертою статті 54 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року в редакції, чинній на момент винесення суддею Дудар О.М. судового рішення у справі № 817/4547/13-а, суддя повинен додержуватися присяги, зобов’язаний своєчасно, справедливо та безсторонньо розглядати і вирішувати судові справи відповідно до закону з дотриманням засад і правил судочинства.
Присяга судді вимагає від нього об’єктивно, безсторонньо, неупереджено, незалежно та справедливо здійснювати правосуддя, підкоряючись лише закону та керуючись принципом верховенства права, чесно і сумлінно виконувати обов’язки судді. Згідно з частиною другою статті 32 Закону України «Про Вищу раду юстиції» (у редакції на момент винесення зазначених постанов) порушенням суддею присяги визнавалося, у тому числі, вчинення ним дій, що порочать звання судді і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності судових органів.
Так, після набрання чинності Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року № 192-VIII істотне порушення норм процесуального права при здійсненні правосуддя, вчинене внаслідок умислу або недбалості, також визнавалося дисциплінарним проступком (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 92 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року зі змінами, внесеними Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд»), а у разі, коли такі дії порочили звання судді або підривали авторитет правосуддя, утворювало склад порушення присяги судді, що було підставою для його звільнення (пункт 1 частини другої статті 97 вказаного Закону).
Зміни, що відбулися у правовому регулюванні відповідних відносин після 20 лютого 2014 року, не привели до пом’якшення або скасування відповідальності за дії, вчинені суддею. Не змінився характер наслідків, передбачених законом для подібних грубих порушень, і після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII та Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII). Так, пунктом 3 частини п’ятої статті 126 Конституції України встановлено, що підставою для звільнення судді є вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді.
У статті 115 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» зазначено, що відповідно до пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, є підставою для звільнення судді з посади.
За змістом пунктів 1, 7 частини дев’ятої статті 109 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції від 2 червня 2016 року істотним дисциплінарним проступком або грубим нехтуванням обов’язками судді, що є несумісним зі статусом суді або виявляє його невідповідність займаній посаді, може бути визнаний, зокрема, будь-який з таких фактів: суддя допустив поведінку, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя, у тому числі в питаннях моралі, чесності, непідкупності, відповідності способу життя судді його статусу, дотримання інших етичних норм та стандартів поведінки, які забезпечують суспільну довіру до суду; суддя допустив інше грубе порушення закону, що підриває суспільну довіру до суду.
З огляду на викладене дії, які раніше охоплювалися порушенням суддею присяги, чинним законодавством охоплюються ознаками складу істотного дисциплінарного проступку. При цьому всі досліджені редакції опису таких діянь повністю охоплюють дії, вчинені суддею Рівненського окружного адміністративного суду Дудар О.М.
Відповідно до норм законів України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про Вищу раду юстиції» в редакції, яка була чинною на момент вчинення суддею дій, законодавцем не були встановлені строки для вирішення питання про притягнення судді до відповідальності за порушення присяги.
Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» запроваджено правове регулювання, згідно з яким притягнення до відповідальності за порушення присяги можливо за правилами, встановленими для дисциплінарної відповідальності суддів (частина друга статті 32 Закону України «Про Вищу раду юстиції» зі змінами). Водночас редакцією статті 96 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці (частина четверта цієї статті).
Чинним законодавством встановлено, що стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження (частина одинадцята статті 109 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
Запровадження строку давності притягнення судді до відповідальності за дії, які охоплювалися порушенням присяги, а чинним законодавством охоплюються ознаками складу істотного дисциплінарного проступку, є заходом, який покращує становище судді порівняно із ситуацією, коли строк законодавством визначений не був, тому з огляду на положення статті 58 Конституції України він повинен бути застосований. Оскільки строки застосування дисциплінарного стягнення, встановлені Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» і Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII, відрізняються в частині збільшення такого строку на час здійснення відповідного дисциплінарного провадження, застосуванню підлягає строк, який поліпшує становище особи, тобто строк, передбачений частиною четвертою статті 96 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд».
За даними Рівненського окружного адміністративного суду станом на 11 січня 2017 року, з 24 грудня 2013 року (дати вчинення дій, що вказують на наявність ознак дисциплінарного проступку) суддя Дудар О.М. 160 днів перебувала у відпустці, а також 67 днів на лікарняному. Таким чином, встановлений законом строк давності притягнення зазначеної судді до дисциплінарної відповідальності не закінчився.
Керуючись статтями 34, 46 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», пунктом 33 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів», пунктами 12.11, 12.12 Регламенту Вищої ради правосуддя, Друга Дисциплінарна палата Вищої ради правосуддя
ухвалила:
відкрити дисциплінарну справу стосовно судді Рівненського окружного адміністративного суду Дудар Оксани Михайлівни.
Ухвала оскарженню не підлягає.
Головуючий на засіданні
Другої Дисциплінарної палати
Вищої ради правосуддя Т.М. Малашенкова
Члени Другої Дисциплінарної
палати Вищої ради правосуддя І.А. Артеменко
Н.О. Волковицька
В.А. Нежура
