Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (реєстраційний № 1066 від 29 серпня 2019 року), внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народними депутатами України Фроловим П.В., Шуляк О.О., Безгіним В.Ю., Підласою Р.А., Безуглою М.В.

Пунктом 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» передбачено, що Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів із питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (реєстраційний № 1066 від 29 серпня 2019 року), внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народними депутатами України Фроловим П.В., Шуляк О.О., Безгіним В.Ю., Підласою Р.А., Безуглою М.В.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

Голова Вищої ради правосуддя                                                   В.І. Говоруха

ЗАТВЕРДЖЕНО
Рішення Вищої ради правосуддя
17 вересня 2019 року № 2496/0/15-19

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК
до законопроекту № 1066

1. Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 29 серпня  2019 року реєстраційний  № 1066 (далі – законопроект  № 1066) внесено на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народними депутатами Фроловим П.В., Шуляк О.О., Безгіним В.Ю., Підласою Р.А., Безуглою М.В.

Згідно із пояснювальною запискою метою законопроекту № 1066 є  спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів їх діяльності, а також запровадження можливості контрактної державної служби та врегулювання окремих проблемних питань, обумовлених практичним впровадженням Закону, та усунення надмірного (на рівні закону) регулювання відповідних суспільних відносин.

Законопроектом № 1066 пропонується внесення змін до законів України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів», «Про державну службу».

Зокрема, у статті 51 Закону України «Про державну службу» в редакції  законопроекту № 1066 пропонується  з метою встановлення розмірів посадових окладів поділити державні органи, у тому числі Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди та  Вищу раду правосуддя,  за рівнями.

2. Велика хартія суддів[1] передбачає, що для забезпечення незалежності суддів у кожній державі створюється судова рада чи інший спеціалізований орган, незалежний від законодавчої та виконавчої влади, наділений широкими повноваженнями з усіх питань щодо статусу суддів, а також щодо організації, функціонування та репутації судових інституцій. До складу ради входять або винятково судді, або більшість складу ради становлять судді, обрані іншими суддями.

Вища рада правосуддя розпочала свою діяльність у січні 2017 року як незалежний конституційний орган суддівського врядування, який відіграє ключову роль у забезпеченні незалежності, безсторонності, доброчесності та професіоналізму суддів. Слід зазначити про істотний обсяг роботи, покладеної на Вищу раду правосуддя після її створення.

Норми, які визначають статус Вищої ради правосуддя, включені до  розділу VIII «Правосуддя» Конституції України.

Так, згідно зі статтею 131 Конституції України до повноважень Вищої ради правосуддя належать:

1) внесення подання про призначення судді на посаду;

2) ухвалення рішень стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності;

3) розгляд скарг на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора;

4) ухвалення рішень про звільнення судді з посади;

5) надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою;

6) ухвалення рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя;

7) вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів;

8) ухвалення рішень про переведення судді з одного суду до іншого;

9) здійснення інших повноважень, визначених цією Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності Вищої ради правосуддя згідно із частиною першою статті 2 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» визначаються Конституцією України, цим Законом та Законом України «Про судоустрій і статус суддів».

Вища рада правосуддя є важливим чинником у становленні демократичної судової влади в Україні, реалізації судової реформи, забезпеченні незалежності судів і суддів, впровадженні міжнародних стандартів при формуванні судового корпусу, а в підсумку – забезпеченні права громадян на справедливий судовий захист та верховенства права.

У Висновку № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства зазначено, що судова рада повинна також становити собою автономний орган судової влади, що уможливлює здійснення  індивідуальними суддями своїх функцій незалежно від будь-якого контролю з боку виконавчої і законодавчої влади та без неправомірного тиску зсередини судової системи. Стосовно цього Консультативна рада європейських суддів вважає, що буде неприпустимим, якщо судова рада обмежуватиметься іншими органами у своїй автономії визначати власні процедури діяльності та питання, що виносяться на її розгляд. Слід визначити відносини між судовою радою та міністром юстиції, главою держави та Парламентом. Крім того, з огляду на те, що судова рада не належить до ієрархії судової системи і не може як така приймати рішення щодо суті справ, слід обережно ставитися до відносин із судами та, особливо, суддями[2].

З огляду на вказані повноваження Вища рада правосуддя бере участь у формуванні суддівського корпусу Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів, може притягувати суддів цих судів до дисциплінарної відповідальності, звільняти їх з посад.

 Стаття 131 Конституції України передбачає, у тому числі, що до складу Вищої ради правосуддя входить за посадою Голова Верховного Суду. Крім того, відповідно до статті 130 Конституції України у Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.

Організаційне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності Вищої ради правосуддя та її органів відповідно до статті 22 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» здійснює секретаріат. Керівник та інші посадові особи секретаріату Вищої ради правосуддя є державними службовцями, якщо інше не визначено цим Законом.

3. Запропонованою редакцією частини першої статті 51 Закону України «Про державну службу» з метою встановлення розмірів посадових окладів державні органи пропонується поділити за такими рівнями:

1) вищі органи державної влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію України – Верховна Рада України, постійно діючий допоміжний орган, утворений Президентом України, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, Рахункова палата України, Конституційний Суд України, Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди;

2) міністерства, інші державні органи та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, який встановлений законом, а також Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів України.

Таким чином, Вища рада правосуддя, яка є конституційним органом нарівні з іншими вищими органами державної влади, діяльність яких визначена Конституцією України, прирівнюється до міністерств та інших державних органів, які є лише складовою виконавчої влади та підконтрольні Кабінету Міністрів України.

Отже, такими змінами законодавець фактично змінює правовий статус Вищої ради правосуддя та знижує її статус порівняно з Верховним Судом та  вищими спеціалізованими судами, участь у формуванні яких бере саме Вища рада правосуддя.

Вказане не відповідає Конституції України.

Згідно зі статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Частина третя статті 22 Конституції України визначає, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

У частині першій статті 50 Закону України «Про державну службу» передбачено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов’язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.

Конституційний Суд України неодноразово висловлював думку щодо неприпустимості обмеження конституційних прав громадян на 

достатній життєвий рівень і сформулював правову позицію, визначивши, що законодавець може лише розширювати, а не звужувати зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення.

Такого висновку Конституційний Суд України дійшов, ухвалюючи, зокрема, такі рішення.

Рішенням від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 Конституційний Суд України визначив, що конституційні принципи, на яких базується здійснення прав і свобод людини і громадянина в Україні, включаючи і право на пенсійне забезпечення, передбачають за змістом статей 1, 3, 6 (частина друга), 8, 19 (частина друга), 22, 23, 24 (частина перша) Основного Закону України правові гарантії, правову визначеність і пов’язану з ними передбачуваність законодавчої політики у сфері пенсійного забезпечення, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, тобто набуте право не може бути скасоване, звужене.

Зміст прав і свобод людини – це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини – це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру.

Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод – це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики[3].

Аналогічної позиції Конституційний Суд України дотримався і при ухваленні рішення від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, справа № 1-4/2018(2792/15).

У рішенні Конституційного Суду України від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 зазначено, що відповідно до частини третьої статті 22, статті 64 Конституції України право громадян на соціальний захист, інші соціально-економічні права можуть бути обмежені, у тому числі зупиненням дії законів (їх окремих положень), лише в умовах воєнного або надзвичайного стану на певний строк.

Також звертаємо увагу, що згідно з позицією європейських інституцій оплата праці державних службовців має розглядатись як засіб досягнення бажаних цілей організації та повинна бути достатньою для того, щоб уникати загрози корупції або їх участі у діяльності, несумісній з їхніми обов’язками (пункт 12 Рекомендації № R(2006) 6 Комітету Міністрів Ради Європи Державам-членам Ради Європи про статус публічних службовців у Європі).  Неспіврозмірність розмірів заробітної плати окремих категорій працівників держави в окремих службах не сприятиме їх заохоченню до чесного і ефективного виконання службових обов’язків.

З огляду на викладене пропонуємо внести зміни до частини першої статті 51 Закону України «Про державну службу» в редакції  законопроекту № 1066  та віднести Вищу раду правосуддя до вищих органів державної влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію України.

4. Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Інші питання, порушені у законопроекті № 1066, не належать до повноважень Вищої ради правосуддя, а отже, в цьому висновку не розглядаються.

З огляду на викладене Вища рада правосуддя пропонує врахувати зазначені вище застереження під час опрацювання законопроекту № 1066.