Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула доопрацьований проєкт Закону України «Про внесення змін до Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» щодо здійснення дисциплінарних проваджень дисциплінарними органами Вищої ради правосуддя», реєстраційний № 5836, внесений 1 вересня 2021 року на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Ткаченком О.М., Славицькою А.К., Шинкаренком І.А.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо доопрацьованого проєкту Закону України «Про внесення змін до Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» щодо здійснення дисциплінарних проваджень дисциплінарними органами Вищої ради правосуддя», реєстраційний № 5836, внесеного 1 вересня 2021 року на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Ткаченком О.М., Славицькою А.К., Шинкаренком І.А.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

В. о. Голови Вищої ради правосуддя                                                                О.В. Маловацький

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

16 вересня 2021 року № 2007/0/15-21

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 5836

1. 5 серпня 2021 року на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Ткаченком О.М., Славицькою А.К., Шинкаренком І.А. внесено проєкт Закону України «Про внесення зміни до Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (щодо порядку здійснення дисциплінарного провадження)», реєстраційний № 5836.

1 вересня 2021 року суб’єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України внесений доопрацьований проєкт Закону України «Про внесення змін до Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» щодо здійснення дисциплінарних проваджень дисциплінарними органами Вищої ради правосуддя» (далі також – законопроєкт № 5836).

Згідно з пояснювальною запискою законопроєкт № 5836 розроблено з метою забезпечення права громадян на захист, усунення прогалин у правовому регулюванні в частині здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів та недопущення зупинення функціонування конституційного органу суддівського врядування – Вищої ради правосуддя.

Положеннями законопроєкту № 5836 пропонується доповнити розділ ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі також – Закон № 1635-IX) нормами, згідно з якими:

оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя, обраних на посаду до набрання чинності Законом № 1635-IX, розпочинається після обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя на всі вакантні посади членів Вищої ради правосуддя, наявні на момент набрання чинності цим Законом;

тимчасово, до початку виконання в повному обсязі повноважень службою дисциплінарних інспекторів, дисциплінарні скарги щодо суддів передаються дисциплінарним органам Вищої ради правосуддя для розгляду та прийняття рішень, а дисциплінарні справи, відкриті до набрання чинності цим Законом, розглядаються дисциплінарними органами Вищої ради правосуддя у порядку, який діяв на день відкриття дисциплінарної справи.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загальніше будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1]..

3. 5 серпня 2021 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя», яким, зокрема, передбачено:

утворення служби дисциплінарних інспекторів (далі також – Служба) як самостійного структурного підрозділу для реалізації повноважень Вищої ради правосуддя щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів, який діє за принципом функціональної незалежності від Вищої ради правосуддя;

утворення Етичної ради з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності;

Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена Вищої ради правосуддя до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя.

Щодо норм Закону № 1635-IX в частині утворення Етичної ради та оцінювання діючих членів Вищої ради правосуддя Вища рада правосуддя висловлювала свою позицію та застерігала, що зазначене не відповідає Конституції України та міжнародним стандартам[2], є загрозою незалежності судової гілки влади та в цілому може розцінюватися як намагання втрутитись у діяльність судової влади, хоча у конституційній демократії судова влада та суди не мають зазнавати кардинальних змін, оскільки це є посяганням на принципи верховенства права, демократії, поділу влади, незалежності суддів та інші конституційні цінності.

За результатами такого оцінювання Етичною радою може бути внесено подання про звільнення діючого члена Вищої ради правосуддя з посади з підстав невідповідності критеріям доброчесності. З дня внесення подання такий член Вищої ради правосуддя відсторонюється від посади, а його повноваження зупиняються до ухвалення рішення органом, що обрав (призначив) цього члена Вищої ради правосуддя (абзаци п’ятий, шостий пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX).

З огляду на те, що Вища рада правосуддя працює не у повному конституційному складі, відсторонення декількох членів Вищої ради правосуддя може призвести до блокування роботи Вищої ради правосуддя через відсутність її повноважного складу.

Зміни до Закону № 1635-IX в частині оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя, обраних на посаду до набрання чинності Законом № 1635-IX, після обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя на всі вакантні посади, наявні на момент набрання чинності цим Законом, є слушними та мають бути підтриманими, оскільки в цій ситуації така процедура дасть змогу зменшити ризик щодо неможливості виконання Вищою радою правосуддя владних повноважень як колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування.

Крім того, визначення такої процедури оцінювання членів Вищої ради правосуддя нівелює принцип нерівності між діючими членами Вищої ради правосуддя та членами Вищої ради правосуддя, які будуть обрані після набрання чинності Законом № 1635-IX.

Пунктом 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX передбачено, що конкурс на зайняття посад дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя оголошується після завершення оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду) критеріям професійної етики та доброчесності, але не пізніше одного року з дня набрання чинності цим Законом.

Тобто положеннями Закону № 1635-IX початок утворення Служби та оголошення конкурсів на посади дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя передбачається після завершення Етичною радою оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду) критеріям професійної етики та доброчесності.

Разом із цим з моменту набрання чинності Законом № 1635-ІХ дисциплінарні скарги мають розподілятися дисциплінарному інспектору Вищої ради правосуддя, який є учасником дисциплінарної справи за приписами статей 43 та 47 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» в редакції Закону № 1635-ІХ.

Згідно із частиною першою статті 108 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя», з урахуванням вимог цього Закону.

Проте нормами Закону № 1635-IX не врегульовано перехідний період від попереднього правового регулювання в частині реалізації Вищою радою правосуддя повноважень щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів, тобто залишається невизначеним питання, як розглядати дисциплінарні провадження щодо суддів, які перебували на розгляді дисциплінарних органів Вищої ради правосуддя до набрання чинності Законом № 1635-IX, а також дисциплінарні скарги, які надходять на розгляд Вищої ради правосуддя після набрання чинності цим Законом.

У зв’язку з викладеним Вища рада правосуддя своїм рішенням від 5 серпня 2021 року № 1809/0/15-21 зупинила з 5 серпня 2021 року розподіл між членами Вищої ради правосуддя скарг щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарних скарг), поданих відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», та скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.

Отже, до утворення Служби у секретаріаті Вищої ради правосуддя (до початку здійснення дисциплінарними інспекторами Вищої ради правосуддя своїх повноважень) Вища рада правосуддя як колегіальний орган суддівського врядування, її дисциплінарні органи не можуть реалізувати свої дисциплінарні повноваження.

Правова невизначеність реалізації норм Закону № 1635-IX позбавила Вищу раду правосуддя можливості здійснювати процедури дисциплінарних проваджень стосовно суддів, а також розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора з дотриманням принципів верховенства права, прозорості, гарантій незалежності судової системи, а громадян та інших суб’єктів – права на розгляд їхніх дисциплінарних скарг щодо суддів.

Окрім цього, відсутністю законодавчого врегулювання цього питання порушується право громадян та інших суб’єктів, визначених статтею 107 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», на розгляд їхніх дисциплінарних скарг щодо суддів у строк, визначений законом.

Також нормами Закону № 1635-IX порушується право як суддів, стосовно яких ухвалені рішення Вищої ради правосуддя у дисциплінарних справах, так і скаржників на оскарження таких рішень до Вищої ради правосуддя, що передбачено нормами статті 51 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», та їх конституційне право на звернення до суду у строки, визначені законодавством. Вказаним також порушуються принцип безперервності державної влади, права суддів та інших учасників цих проваджень, гарантії незалежності та недоторканності суддів.

Звертаємо увагу, що з моменту набрання чинності Законом № 1635-IX до Вищої ради правосуддя надійшло 986 матеріалів дисциплінарних скарг щодо суддів та скарг на рішення відповідних органів про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора. З огляду на норми цього Закону ці матеріали вже не можуть бути розглянуті Вищою радою правосуддя протягом встановленого законом строку.

Вища рада правосуддя у консультативному висновку до законопроєкту № 5068[3] зазначала, що його положення, зокрема в частині реалізації повноважень Вищої ради правосуддя щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів до початку здійснення дисциплінарними інспекторами Вищої ради правосуддя повноважень, потребують врегулювання та встановлення відповідного перехідного періоду. Зазначені зауваження та застереження Вищої ради правосуддя до законопроєкту № 5068 в Законі № 1635-IX не враховані.

Конституційний Суд України у Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 наголошує, що незалежність суддів є конституційним принципом організації та функціонування судів, вона забезпечується, зокрема, особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; не допускається зниження рівня гарантій незалежності і недоторканності суддів в разі прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів. Крім того, дисциплінарна справа щодо суддів має розглядатися з дотриманням розумних строків^[4].

Норма пункту 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-ІХ у редакції законопроєкту № 5836 дасть змогу Вищій раді правосуддя здійснювати свою конституційну функцію з розгляду дисциплінарних скарг та справ, забезпечить недопущення порушення строків їх розгляду та звуження прав учасників дисциплінарного провадження.

Вища рада правосуддя у консультативному висновку до законопроєкту № 5068 наголошувала на тому, що ігнорування позиції суддівської спільноти та органів суддівського врядування під час ухвалення законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» від 16 жовтня 2019 року № 193-IX вже призвело до зупинки роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Через непродумані законодавчі зміни, зумовлені політичною доцільністю, на тривалий час були заблоковані кадрові процедури. Через значний кадровий дефіцит обмежено доступ громадян до правосуддя[5].

Враховуючи зазначене вище, законопроєкт № 5836 усуває правову невизначеність, спричинену прийняттям Закону № 1635-IX, розблоковує роботу Вищої ради правосуддя в частині реалізації повноважень Вищої ради правосуддя щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів на період до початку здійснення дисциплінарними інспекторами Вищої ради правосуддя повноважень, визначених Законом № 1635-IX, врегульовує питання проведення оцінювання діючих членів Вищої ради правосуддя, що дасть змогу забезпечити безперервність роботи Вищої ради правосуддя.

З огляду на викладене Вища рада правосуддя підтримує доопрацьований законопроєкт № 5836 «Про внесення змін до Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» щодо здійснення дисциплінарних проваджень дисциплінарними органами Вищої ради правосуддя».