Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо відновлення довіри до Вищої ради правосуддя» (реєстраційний № 10365 від 5 червня 2019 року), внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Писаренком В.В.

Пунктом 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» передбачено, що Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо відновлення довіри до Вищої ради правосуддя» (реєстраційний № 10365 від 5 червня 2019 року), внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Писаренком В.В., яким Вища рада правосуддя не підтримує законопроект № 10365 та вважає його прийняття недоцільним.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

Голова Вищої ради правосуддя                                                              В.І. Говоруха

                                                                                                                                    ЗАТВЕРДЖЕНО

                                                                                                                                    Рішення Вищої ради правосуддя

                                                                                                                                    16 липня 2019 року № 1879/0/15-19

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроекту № 10365

1. Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо відновлення довіри до Вищої ради правосуддя» (реєстраційний № 10365 від 5 червня 2019 року) (далі – законопроект № 10365) внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Писаренком В.В.

Викликає занепокоєння сама назва проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо відновлення довіри до Вищої ради правосуддя». У пояснювальній записці до законопроекту № 10365 містяться огульні заполітизовані авторські оцінки: «…є очевидним існування проблем в системі здійснення судочинства, які протягом останніх років призвели до цілковитого знищення довіри громадян до судової влади в Україні»; «…здійснюється свавільне звільнення суддів з посад, а учасники справ, як наслідок, позбавляються права на судовий розгляд у розумні строки»; «…дискредитація та заполітизованість діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя зумовлює необхідність прийняття законодавчих змін, спрямованих на відновлення довіри до цих органів, підвищення їх авторитету, очищення їх складу від членів, які не змогли ефективно реалізувати свої функції».

У пояснювальній записці до законопроекту № 10365 не наведено жодних аргументів на підтвердження окремих суб’єктивних авторських суджень негативного характеру.

2. Загальноприйнятим є те, що сучасна демократична держава повинна бути заснована на принципі поділу влади[1]. Судова влада – одна з трьох основних, але рівних стовпів сучасної демократичної держави. Усі три гілки влади надають публічні послуги й повинні відповідати одна перед одною за свої дії. У демократичній державі, заснованій на принципі верховенства права, жодна з гілок державної влади не може діяти у власних інтересах; вони діють у інтересах народу в цілому[2].

Чинна правова база сприяє незалежності органів самоврядування, зокрема Вищої ради правосуддя, щодо способу призначення їхніх членів, терміну повноважень та наявності гарантій протидії зовнішньому тиску. Судове самоврядування на сьогодні діє відповідно до закону, захищаючи професійні інтереси суддів і приймаючи рішення про їхню внутрішню діяльність. Чинна нормативно-правова база чітко сприяє незалежності органів судового самоврядування[3].

При цьому обов’язковою для всіх кандидатів у члени Вищої ради правосуддя є вимога щодо їхньої політичної нейтральності.

Отже, у передбачених чинним законодавством процедурах формування складу Вищої ради правосуддя врахована абсолютна більшість пропозицій міжнародних експертів, у тому числі Венеціанської комісії, що дає змогу стверджувати про їх відповідність основним європейським стандартам.

Вища рада правосуддя є конституційним органом. Відповідно до частини другої статті 131 Конституції України Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох – обирає з’їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох – призначає Президент України, двох – обирає Верховна Рада України, двох – обирає з’їзд адвокатів України, двох – обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох – обирає з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Законом України «Про Вищу раду правосуддя», а саме статтями 5–19, чітко визначений процедурний порядок реалізації положень статті 131 Конституції України.

Відповідно до наведених вище правових вимог

16 квітня 2019 року таємним голосуванням відповідно до статті 22 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» обрано Голову Вищої ради правосуддя строком на два роки.

Таким чином, Вища рада правосуддя впродовж останніх років оновлюється, чим, зокрема, забезпечується безперервність її діяльності, що гарантується відсутністю політичного впливу.

На сьогодні Вища рада правосуддя діє у повноважному складі. Разом із тим ще не вирішено питання про призначення членів Вищої ради правосуддя Президентом України, двох ще не обрала Верховна Рада України, одного ще не обрано з’їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Тобто на сьогодні передчасно стверджувати, що ще не повністю оновлена Вища рада правосуддя втратила довіру суспільства.

При цьому враховано рекомендації КРЄС, «щоб для забезпечення наступності в роботі ради члени судової ради не змінювалися всі одночасно[4]».

Крім того, під час надання консультативного висновку до законопроекту № 5536 Вища рада правосуддя вже наголошувала, що наразі в Україні триває другий етап реформування судової системи, визначений Стратегією реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015–2020 роки, затвердженою Указом Президента України від 20 травня 2015 року № 276/2015, який полягає у системних змінах у законодавстві, у тому числі прийнятті змін до Конституції України та комплексній побудові інституційних і функціональних спроможностей відповідних правових інститутів. В Україні запроваджуються нові правові базиси і підходи до формування та функціонування системи правосуддя, невід’ємною частиною яких є проведення кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді).

На цей час другий етап реформування судової системи є незавершеним, а тому створення умов, за яких безперервність роботи Вищої ради правосуддя буде під загрозою, унеможливить забезпечення комплексної побудови інституційних і функціональних спроможностей, визначених Стратегією реформування судоустрою, зокрема щодо безперервності процесу кваліфікаційного оцінювання, призначення та переведення суддів, що, в першу чергу, матиме наслідком порушення прав осіб на доступ до правосуддя.

Розділом II «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту № 10365 передбачено, що з дня набрання ним чинності повноваження членів Вищої ради правосуддя (крім тих, які входять до її складу за посадою) припиняються, а формування її складу здійснюється уповноваженими законом суб’єктами упродовж одного місяця.

Згідно зі статтею 131 Конституції України строк повноважень обраних (призначених) членів Вищої ради правосуддя становить чотири роки. Чинним Законом України «Про Вищу раду правосуддя», а саме статтею 25, передбачені чіткі підстави припинення повноважень члена Вищої ради правосуддя, які слугують важливими гарантіями його незалежності. І першою серед них, а отже, і головною є закінчення строку, на який його обрано (призначено).

Більше того, закріплення зазначеного принципу в діяльності українських інститутів державної влади набуло законодавчого визначення. Принцип безперервності закріплений у Конституції України та Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Так, приписами частини четвертої статті 115 Основного закону встановлено, що Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

Крім цього, зазначена новела законопроекту № 10365 не може бути прийнятною, оскільки обмежує конституційне право чинних членів Вищої ради правосуддя на виконання своїх повноважень впродовж чотирьох років, що не допускається в силу частини третьої статті 22 Конституції України.

Із зазначеного вище вбачається, що законопроектом № 10365 пропонується внести зміни всупереч Конституції України, які передбачають дострокове безпідставне зупинення повноважень членів Вищої ради правосуддя. При цьому робота незалежного конституційного органу державної влади та суддівського врядування фактично зупиниться, що призведе до порушення конституційних прав суддів на відставку, кандидатів у судді щодо їх призначення та забезпечення гарантій незалежності суддів, а також унеможливлення вирішення питань, які потребують невідкладного реагування, зокрема про відсторонення судді від здійснення правосуддя, надання згоди на затримання судді, утримання його під вартою чи арештом тощо.

Разом із тим зазначаємо, що до Вищої ради правосуддя протягом місяця надходить понад 800 дисциплінарних скарг, понад 40 повідомлень суддів про втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, які розподіляються між членами Вищої ради правосуддя з дотриманням принципу випадковості. Окрім цього, Радою в середньому за місяць приймається близько 300 рішень.

3. Для забезпечення незалежності суддів у кожній державі створюється Судова рада чи інший спеціалізований орган, незалежний від законодавчої та виконавчої влади, наділений широкими повноваженнями з усіх питань щодо статусу суддів, а також щодо організації, функціонування та репутації судових інституцій. До складу ради входять або винятково судді, або переважна більшість суддів, обраних іншими суддями. Судова рада має бути підзвітною стосовно своєї діяльності та рішень[5].

Вища рада правосуддя відповідно до статті 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

В результаті оновлення законодавства перед Вищою радою правосуддя постає широке коло завдань, спрямованих на захист та сприяння судовій незалежності й ефективності правосуддя.

Протягом останніх двох років реалізації нових повноважень Вищою радою правосуддя поступово налагоджено процес імплементації нового законодавства, прийнятого на першому «законодавчому» етапі судової реформи, здійснюються важливі заходи щодо формування високопрофесійного корпусу суддів, забезпечення незалежності судової влади та авторитету правосуддя (такі функції були відсутні у Вищої ради юстиції).

Так, зокрема, дисциплінарні провадження здійснюються трьома дисциплінарними палатами, більшість у складі яких становлять судді.

Окремо слід зазначити про важливий та досить складний напрям діяльності Ради щодо забезпечення незалежності судової влади, оскільки ефективне виконання суддею своїх функцій можливе лише за умови його незалежності.

Питання тиску на суддю під час здійснення ним професійної діяльності на сьогодні залишається актуальним. Про це свідчить кількість повідомлень суддів про втручання в їхню професійну діяльність, що надходять до ВРП.

Також Вища рада правосуддя реалізовує свої повноваження щодо відсторонення, переведення, звільнення суддів і внесення Президентові України подання про їх призначення.

На сьогодні у провадженні Вищої ради правосуддя немає жодної справи, поданої Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, щодо призначення суддів на посаду, розглянуті всі справи щодо переведення суддів з одного суду до іншого.

Також для налагодження комунікації із суспільством було створено офіційний веб-портал «Судова влада України», постійно ведеться робота з його належного наповнення відповідною інформацією судами та органами судового управління.

Окрім цього, Вищою радою правосуддя у співпраці з органами суддівського самоврядування, іншими органами та установами системи правосуддя, громадськими об’єднаннями підготовлено та оприлюднено щорічні доповіді про стан забезпечення незалежності суддів в Україні за 2017 та 2018 роки, які відображають здобутки та проблеми у питанні забезпечення суддівської незалежності. Обраний формат відкритості в обговоренні цього документа із представниками громадськості отримав схвалення європейських експертів. Результати цих обговорень і пропозиції враховуються Вищою радою правосуддя у подальшій діяльності.

За результатами своєї роботи Вища ради правосуддя констатує, що у нинішньому складі вона є автономним органом суддівського врядування, незалежним від законодавчої та виконавчої влади та здатним уникати будь-якого зовнішнього або внутрішнього тиску, який вживає всіх необхідних заходів для досягнення цілей судової реформи, для забезпечення суддівської незалежності в Україні, для належної перевірки повідомлень суддів про втручання в їхню діяльність щодо здійснення правосуддя та вжиття передбачених законом заходів з метою відновлення незалежності суддів та притягнення до відповідальності винних осіб.

При цьому зупинення роботи Вищої ради правосуддя через зупинення системних процесів реформування судових інстанцій вплине на реалізацію громадянами гарантованого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод права на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, порушить право осіб на звернення щодо дисциплінарних проступків суддів, а також гарантій суддів на забезпечення їх незалежності.

Крім того, ставиться під загрозу виконання Вищою радою правосуддя своїх повноважень, зокрема щодо надання згоди на затримання судді, утримання його під вартою чи арештом, а також щодо розгляду клопотання Генерального прокурора або його заступника про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності в частині дотримання строків, встановлених законодавством для розгляду таких питань.

4. Відповідно до загальних вимог законодавчої техніки проекти законів та нормативно-правових актів мають раціонально, адекватно врегульовувати суспільні відносини; правові норми, які вони містять, мають бути стислими, чіткими і недвозначними, а також не суперечити чинним законам і, у першу чергу, Конституції України.

Разом із тим встановлення норм щодо організації процесів формування складу Вищої ради правосуддя, передбачених пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту № 10365, суперечить положенням Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя в частині строків проведення відповідного з’їзду чи конференції, подання кандидатами на посаду члена Вищої ради правосуддя документів тощо.

Окрім цього, підпунктом 13 пункту 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту № 10365 передбачено, зокрема, що спеціальна перевірка щодо кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя проводиться уповноваженими органами у строк, який не перевищує десяти днів з дня завершення прийому документів.

Зазначена норма щодо проведення перевірки уповноваженими органами не узгоджується із частиною сьомою статті 9 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», якою передбачено, що забезпечення проведення спеціальної перевірки стосовно кандидатів для обрання членами Вищої ради правосуддя здійснюється секретаріатом Вищої ради правосуддя.

Окрім цього, встановлення десятиденного строку з дня завершення прийому документів на проведення такої перевірки визначатиме спеціальні вимоги до перевірки кандидатів для обрання членами Вищої ради правосуддя всупереч частині першій статті 57 Закону України «Про запобігання корупції», яка визначає, що спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою особи, яка претендує на зайняття посади, у строк, що не перевищує двадцяти п’яти календарних днів з дня надання згоди на проведення спеціальної перевірки.

На думку Вищої ради правосуддя, прийняття Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» щодо відновлення довіри до Вищої ради правосуддя» призведе до дестабілізації роботи незалежного конституційного органу державної влади та суддівського врядування, а також судової системи в цілому.

З огляду на викладене Вища рада правосуддя не підтримує законопроект № 10365 та вважає його прийняття недоцільним.