Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», реєстраційний № 8222, внесений 23 листопада 2022 року на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнює пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», реєстраційний № 8222, внесеного 23 листопада 2022 року на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів України, за умови врахування зауважень і застережень, викладених у консультативному висновку.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

Голова Вищої ради правосуддя                   Григорій УСИК

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

2 березня 2023 року № 181/0/15-23

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 8222

1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», реєстраційний № 8222 (далі – законопроєкт № 8222), внесений 23 листопада 2022 року на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів України.

Проєкт закону розроблено з метою зміни системи та підходів до регулювання оплати праці у сфері державної служби шляхом запровадження прозорої системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад державної служби, посилення ролі посадового окладу та припинення надмірних необґрунтованих виплат, запровадження дієвого механізму оптимізації граничної чисельності працівників державних органів, впровадження системи грейдів.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та, загальніше, будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація^[1].

Вища рада правосуддя під час опрацювання вказаного законопроєкту врахувала позицію Державної судової адміністрації України, Вищого антикорупційного суду України.

3. Вища рада правосуддя в цілому підтримує законодавчу ініціативу щодо реформування системи оплати праці державних службовців, що полягає у зміні системи та підходів до регулювання оплати праці у сфері державної служби шляхом запровадження прозорої системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад державної служби, посилення ролі посадового окладу та припинення надмірних необґрунтованих виплат, запровадження дієвого механізму оптимізації граничної чисельності працівників державних органів, впровадження системи грейдів.

Проте деякі положення законопроєкту підлягають істотному доопрацюванню з метою усунення дискримінації в регулюванні системи оплати праці працівників органів та установ системи правосуддя.

Щодо суті запропонованих змін Вища рада правосуддя в межах повноважень, визначених Конституцією України та законами України, зазначає таке.

3.1. В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. У разі виникнення колізії між нормами Конституції України та будь-якими іншими нормативно-правовими актами мають застосовуватися саме норми Конституції.

Конституційний Суд України наголошує, що неухильне додержання органами державної влади та органами місцевого самоврядування Конституції та законів України є запорукою стабільності, підтримання громадського миру, злагоди в державі^[2].

Верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес. Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених у Конституції України^[3].

Найважливішим конституційним принципом є розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, кожна з яких діє незалежно, самостійно, у взаємодії з іншими гілками влади на засадах взаємних стримувань і противаг. Водночас влада в Україні є єдиною^[4].

Принцип розподілу гілок влади означає розподіл функцій між державними органами відповідно до вимог праці, закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні своїх повноважень та наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу, контролюючи цим повною мірою його дії.

В Угоді про асоціацію з Європейським Союзом Україна, зокрема, проголосила згоду на посилення співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки з метою забезпечення верховенства права та поваги до прав і основоположних свобод людини, зміцнення судової влади, підвищення її ефективності, гарантування її незалежності та неупередженості.

Україна взяла на себе низку зобов’язань, зокрема посилення боротьби з корупцією та впровадження судової реформи.

Пріоритети щодо удосконалення положень законодавства у сфері судоустрою, статусу суддів, судочинства та інших інститутів правосуддя, а також впровадження невідкладних заходів для забезпечення позитивних зрушень у функціонуванні відповідних правових інститутів визначені у Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки, затвердженій Указом Президента України від 11 червня 2021 року № 231/2021 (далі – Стратегія).

Відповідно до підпункту 4.2.1 пункту 4.2 розділу 4 «Напрями та заходи» Стратегії з метою покращення доступу до правосуддя необхідно забезпечити закріплення на законодавчому рівні принципів стабільності та передбачуваності розміру винагороди, оплати праці і соціальних виплат членам і працівникам органів суддівського врядування як складових їх незалежності.

Пунктом 7 розділу I «Основні аспекти» Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки, ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року, визначено, що незалежність суддів та судової влади мають гарантуватися Конституцією або бути закріплені на найвищому правовому рівні держав-членів. На законодавчому рівні мають бути встановлені більш конкретні норми.

Незалежність судових органів має гарантуватися державою та закріплюється в конституції або законах країни. Усі державні та інші установи зобов’язані шанувати незалежність судових органів та дотримуватися її (пункти 1, 2 Основних принципів незалежності судових органів, схвалених резолюціями № 40/32 та № 40/146 Генеральної Асамблеї від 29 листопада та 13 грудня 1985 року).

Керівні принципи верховенства права вимагають існування гарантій незалежності судової системи. Це включає справжню рівновагу між повноваженнями законодавчої, виконавчої та судової влади – рівновагу, яка здатна забезпечити незалежність судової гілки влади, в тому числі співмірність рівнів оплати працівників органів та апаратів, що забезпечують їх діяльність, законодавчої, виконавчої влади та судової влади.

Водночас у системі оплати праці державних службовців – посадових осіб органів системи судової влади, в тому числі їх найвищих органів, спостерігаються дисбаланс та істотне недофінансування судової гілки влади.

3.2. Чинною частиною першою статті 51 Закону України «Про державну службу» (в редакції Закону України від 19 вересня 2019 року № 117-IX, законопроєкт № 1066) такі органи та установи системи правосуддя, як секретаріат Конституційного Суду України, апарат Верховного Суду (разом з Апаратом Верховної Ради України, секретаріатом Кабінету Міністрів України, постійно діючими допоміжними, допоміжними, консультативно-дорадчими органами, утвореними Президентом України, Представництвом Президента України в Автономній Республіці Крим), віднесено до першого рівня державних органів, апарати вищих спеціалізованих судів, секретаріати Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (разом із міністерствами, центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом, який встановлений законом) – до другого рівня, тоді як Державна судова адміністрація України підпадає під визначення інших державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, які віднесено до третього рівня.

Вища рада правосуддя щодо проєкту закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 29 серпня 2019 року, реєстраційний № 1066, внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Фроловим П.В. та іншими народними депутатами України, надала консультативний висновок, у якому наголосила на необхідності віднести Вищу раду правосуддя до вищих органів державної влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію України^[5].

Запропоновані законопроєктом № 8222 зміни до частини третьої статті 51 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі також – Закон № 889-VIII) стосовно поділу державних органів за типами з метою встановлення розмірів посадових окладів не усувають вказану невідповідність та не відповідають конституційному статусу Вищої ради правосуддя.

Зокрема, частина третя статті 51 Закону № 889-VIII викладається в такій редакції:

«З метою встановлення розмірів посадових окладів державні органи в межах юрисдикції поділяються за типами.

Державні органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію України:

1) Апарат Верховної Ради України, секретаріат Кабінету Міністрів України, постійно діючий допоміжний, допоміжні, консультативно-дорадчі органи, утворені Президентом України, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, апарати (секретаріати) Ради національної безпеки і оборони України, Центральної виборчої комісії, Рахункової палати, Конституційного Суду України, Верховного Суду, Офісу Генерального прокурора, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

2) міністерства, державні органи зі спеціальним статусом або діяльність яких спрямовується i координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України, до повноважень яких належить формування державної політики в одній чи декількох сферах, апарати (секретаріати) вищих спеціалізованих судів, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;

3) інші державні органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, їх апарати та секретаріати.

Державні органи, юрисдикція яких поширюється на територію Автономної Республіки Крим, однієї або кількох областей, міст Києва та Севастополя.

Державні органи, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, районів у містах, міст обласного значення».

Законопроєктом № 8222 з метою встановлення розмірів посадових окладів Вищу раду правосуддя, яка є конституційним органом нарівні з іншими вищими органами державної влади законодавчої, виконавчої гілок влади та Верховним Судом, діяльність яких визначена Конституцією України, віднесено до другої групи, яка є нижчою за групу, до якої віднесено органи, які мають статус, визначений Конституцією України. Вищу раду правосуддя прирівняно до міністерств та інших державних органів, діяльність яких спрямовується та координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України.

Статтею 5 Закону України «Про державну службу» визначено, що особливості правового регулювання державної служби в системі правосуддя визначаються законодавством про судоустрій і статус суддів.

Частиною п’ятою статті 150 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» розмір посадового окладу працівника секретаріату Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Державної судової адміністрації України, центрального органу управління Служби судової охорони, посада якого віднесена до найнижчої за умовами оплати праці посади державної служби, установлюється на рівні відповідного працівника апарату Верховного Суду, працівника територіального управління Державної судової адміністрації України, працівника територіального підрозділу Служби судової охорони – на рівні відповідного працівника апарату апеляційного суду.

Згідно із частиною першою цієї статті оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, апарату Верховного Суду, секретаріатів Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Державної судової адміністрації України, Служби судової охорони регулюються нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Запропонована редакція статті 51 Закону України «Про державну службу» в частині статусу Вищої ради правосуддя, яка є найвищим органом судової гілки влади, фактично дублює чинну норму цієї статті, якою на законодавчому рівні знівельовано її правовий статус. Як чинна редакція, так і зміни до цієї статті не відповідають правовому статусу Вищої ради правосуддя та обсягу її конституційних повноважень.

3.3. Проєкт закону в цій частині є також дискримінаційним стосовно судів, органів та установ у системі правосуддя, його прийняття спричинить різне правове регулювання, суперечитиме європейським принципам та конституційним гарантіям незалежності функціонування судової системи в цілому, а також міжнародним зобов’язанням України з огляду на таке.

Вказане не відповідає Конституції України та законам України, які становлять правову основу діяльності державних органів у системі правосуддя, зокрема законам України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду правосуддя», «Про Вищий антикорупційний суд».

У Висновку № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства зазначено, що судова рада повинна становити собою автономний орган судової влади, що уможливлює здійснення індивідуальними суддями своїх функцій незалежно від будь-якого контролю з боку виконавчої і законодавчої влади та без неправомірного тиску зсередини судової системи^[6].

Норми, які визначають статус Вищої ради правосуддя, включені до розділу VIII «Правосуддя» Конституції України.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Організаційне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності Вищої ради правосуддя та її органів відповідно до статті 27 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» здійснює секретаріат. Керівник та інші посадові особи секретаріату Вищої ради правосуддя є державними службовцями, якщо інше не визначено цим Законом.

Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод – це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики^[7].

Згідно з позицією європейських інституцій оплата праці державних службовців має розглядатись як засіб досягнення бажаних цілей організації та повинна бути достатньою для того, щоб уникати загрози корупції або їх участі у діяльності, несумісній з їхніми обов’язками (пункт 12 Рекомендації № R (2006) 6 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи про статус публічних службовців у Європі). Неспіврозмірність розмірів заробітної плати окремих категорій працівників держави в окремих службах не сприятиме їх заохоченню до чесного та ефективного виконання службових обов’язків.

Проте між нормами чинної статті 51 Закону № 889-VIII та Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є неузгодженість у частині віднесення органів судової влади до різних рівнів державних органів під час формування схем посадових окладів державних службовців.

Запропонованими змінами зазначена суперечність не усувається, Вищу раду правосуддя, як й інші державні органи в системі правосуддя, вищі спеціалізовані суди, не віднесено до першого типу державних органів, зазначених у пункті 1 частини третьої статті 51 Закону.

Узгодженість правових норм, відсутність суперечностей між ними належать не лише до загальних умов ефективності законодавства, а й водночас є важливою закономірністю його функціонування як самостійного, цілісного, системного явища.

Зазначаємо, що невіднесення Вищої ради правосуддя, яка є найвищим органом суддівського врядування та носієм унікальних за напрямами регулювання повноважень, до першого типу державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, є неприйнятним зниженням статусу конституційного органу, що призведе до значного погіршення умов оплати праці її працівників порівняно з органами, покликаними, зокрема, забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України.

У демократичній державі, в якій принцип паритетності гілок державної влади є основоположною засадою, зазначене є недопустимим та порушує закріплений у статті 6 Конституції України принцип поділу влади в України, відповідно до якого судова влада є окремою та незалежною гілкою влади, яка захищена від свавільного втручання в її діяльність з боку виконавчої та законодавчої гілок влади, в тому числі в частині умов фінансового забезпечення.

Вища рада правосуддя, проаналізувавши проєкт закону № 8222, наголошує на необхідності врахування зазначених пропозицій та віднесення Вищої ради правосуддя до першого типу державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, зазначених у пункті 1 частини третьої статті 51 законопроєкту, шляхом доповнення цього пункту після слів «Верховного Суду» словами «Вищої ради правосуддя».

4. Пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту закону пропонується установити, що з 1 січня 2023 року норми і положення законів України, якими визначені розміри посадових окладів та інших складових оплати праці, грошового забезпечення працівників державних органів, осіб рядового і начальницького складу, застосовуються в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Отже, Кабінет Міністрів України визначає порядок дії закону. Разом із тим норми законів України, якими вже врегульовано певні суспільні відносини, зокрема визначені розміри посадових окладів та інших складових оплати праці, грошового забезпечення працівників державних органів, мають вищу юридичну силу.

У разі невідповідності правового регулювання цього самого питання, запровадженого нормативним актом Кабінету Міністрів України, мають застосовуватися законодавчі положення, які регулюють такі правовідносини.

Вища рада правосуддя підтримує законопроєкт № 8222 за умови врахування викладених зауважень та застережень.