Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо забезпечення участі Громадської ради доброчесності у оцінюванні на відповідність займаній посаді судді» (реєстраційний № 3534 від 25 травня 2020 року), внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Загоруйко А.Л.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів із питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо забезпечення участі Громадської ради доброчесності у оцінюванні на відповідність займаній посаді судді» (реєстраційний № 3534 від 25 травня 2020 року), внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Загоруйко А.Л.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

Заступник Голови Вищої ради правосуддя                                                                   О.В. Маловацький

                                                                                                                                       ЗАТВЕРДЖЕНО

                                                                                                                                        Рішення Вищої ради правосуддя

                                                                                                                                        «9» липня 2020 року № 2077/0/15-20

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 3534

1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо забезпечення участі Громадської ради доброчесності у оцінюванні на відповідність займаній посаді судді», реєстраційний № 3534 від 25 травня 2020 року (далі – законопроєкт № 3534), внесено на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Загоруйко А.Л.

Як вбачається з пояснювальної записки, законопроєкт розроблено з метою забезпечення реалізації гарантій підзвітності судової влади, забезпечення відповідальності суддів перед громадськістю, законопроєкт сприятиме судовій системі у самоочищенні та формуванні законного складу неупередженої та компетентної системи правосуддя, що сприятиме підвищенню довіри громадськості до судової влади.

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроєкту № 3534, пропонується виключити колегії Вищої кваліфікаційної комісії суддів України з процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність судді займаній посаді, а також доповнити абзац другий частини першої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» положеннями щодо участі Громадської ради доброчесності у процедурі кваліфікаційного оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, відправлення правосуддя, процесуальних законів та загальніше будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи в якості рекомендації[1].

При опрацюванні законопроєкту № 3534 Вищою радою правосуддя враховано позицію Національної школи суддів України.

3. Організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні визначає Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII (далі – Закон № 1402-VIII).

Відповідно до статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України.

Разом із тим відповідно до підпункту 4 пункту 16 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п’ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

Пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII передбачено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п’ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, визначеному цим Законом.

Процедура оцінювання суддів була імплементована в законодавство з метою очищення суддівського корпусу та передбачає проходження оцінювання всіма суддями, обраними/призначеними на посаду до 30 вересня 2016 року.

Зазначені положення мають на меті перевірити суддів, призначених на посаду чи обраних до набрання чинності змінами до Конституції та новим Законом, і відтак поширюються саме на цю категорію суддів – із наведеного формулювання витікає, що відповідні норми є de facto обмеженими у часі, тобто що після (одноразового) проходження оцінювання суддями, які потрапляють до цієї категорії, пункт 20 не застосовуватиметься (включно з визначеною в ньому підставою для звільнення суддів)[2].

Зважаючи на разовий характер таких заходів, відповідні конституційні положення не були включені до основного тіла Конституції України. Так само положення щодо необхідності проходження суддями кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді передбачено лише у пункті 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII.

З огляду на зазначене щодо пропозиції законопроєкту № 3534 про виключення колегій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України з процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність судді займаній посаді, а отже зміну існуючого порядку перевірки суддів на відповідність займаній посаді судді, слід вказати на таке.

По–перше, відповідно до положень чинної редакції статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» за наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності колегії не могли самостійно ухвалювати остаточне рішення щодо судді, а питання щодо завершення процедури такого кваліфікаційного оцінювання передавалося на розгляд пленарного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України для прийняття рішення кваліфікованою більшістю голосів членів комісії.

По–друге, у зв’язку із законодавчими змінами та припиненням повноважень членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України станом на червень 2020 року не завершено кваліфікаційне оцінювання щодо близько двох тисяч суддів, більшість з яких не можуть здійснювати правосуддя, хоча не втратили статус суддів.

Залучення колегій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України до кваліфікаційного оцінювання на відповідність судді займаній посаді значно прискорювало проходження такого оцінювання порівняно з розглядом вказаних питань Комісією у пленарному складі.

Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на недосконалість законодавства України й необхідність дотримуватися принципу правової визначеності та «якості закону».

Відповідно до позиції Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Корецький та інші проти України», «Єлоєв проти України», «Копп проти Швейцарії», «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства») закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований достатньо чітко для того, щоб вона могла передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити дія. Вислів «згідно із законом» вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він відповідав принципові верховенства права, був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе.

Як зазначено в пункті 44 доповіді «Верховенство права», схваленої Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеційська Комісія) на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25–26 березня 2011 року), принцип правової визначеності є ключовим у питанні довіри до судової системи і верховенства права; для досягнення цієї довіри держава повинна складати тексти законів так, щоб вони були доступними; держава також зобов’язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; прогнозованість означає, що закон повинен, коли це можливо, бути оприлюдненим до його виконання і бути передбачуваним у тому, що стосується його наслідків: він має бути сформульований достатньо точно для того, щоб людина могла регулювати свою поведінку.

Правомірне очікування виникає у тому випадку, коли внаслідок заяв чи обіцянок від імені органу публічної влади або внаслідок усталеної практики в особи сформувалося розумне сподівання, що стосовно неї орган публічної влади буде діяти саме так, а не інакше.

Виходячи з наведеного, з метою дотримання принципу правової визначеності, кваліфікаційне оцінювання всіх суддів має здійснюватися на єдиній методологічній основі.

Зміна існуючої «разової» процедури кваліфікаційного оцінювання суддів, які з незалежних від них причин не завершили таке оцінювання, поставить їх у нерівне становище із суддями, які таку процедуру вже завершили.

4. Відповідно до частини першої статті 87 Закону № 1402-VIII Громадська рада доброчесності утворюється з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів України у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання.

Це положення не обмежує такі повноваження Громадської ради доброчесності певним видом оцінювання, а тому вона не позбавлена правових підстав брати участь у кваліфікаційному оцінюванні на відповідність займаній посаді судді.

Разом із тим слід звернути увагу на висновки Венеційської комісії з приводу оцінювання суддів, яка наголосила: «В Україні оцінювання суддів здійснює Вища кваліфікаційна комісія суддів за сприяння Громадської ради доброчесності. Якщо повноваження Громадської ради виходять за межі повноважень суто дорадчого органу і навіть дозволяють Громадській раді суттєво впливати на результати оцінювання шляхом, фактично, накладання вето на позитивну оцінку певного судді з боку Вищої кваліфікаційної комісії суддів, то це означає, що процедура оцінювання вже не повністю належить до компетенції органу суддівського самоврядування. З огляду на слабкості, властиві ролі та діяльності Громадської ради, та на недоступність для неї тієї інформації, якою володіє Вища кваліфікаційна комісія суддів, у тому числі можливості обговорити її з відповідним суддею чи кандидатом на посаду судді, наділення Громадської ради таким впливом у встановленні відповідності судді чи кандидата суддівській посаді може мати негативні наслідки для всієї процедури оцінювання суддів/кандидатів на посаду судді. Бажано переглянути ці додаткові повноваження Громадської ради доброчесності та, в ідеалі, відмовитися від них. Загалом, зважаючи на висловлені вище застереження, варто було б розглянути доцільність існування такого органу, як Громадська рада доброчесності, в цілому та її впливу на забезпечення прозорості та якості процедури оцінювання суддів та кандидатів на посаду судді зокрема. У цьому зв’язку слід зважити, чи потрібний такий орган узагалі, або принаймні суттєво реформувати його. Так, викликає занепокоєння, що Громадська рада, попри притаманні слабкості та брак вільного доступу до інформації, має вирішальний вплив на результати оцінювання. Для уникнення зазначених проблем можна було б, замість утворювати окремий орган на допомогу Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, розширити склад самої Вищої кваліфікаційної комісії суддів, включивши до нього також представників громадянського суспільства, яких можна було б призначати у порядку, передбаченому частинами 9–20 статті 87 Закону. Це сприяло б зміцненню довіри суспільства до процедури оцінювання та забезпеченню дотримання усіма особами, залученими до оцінювання суддів і кандидатів на посаду судді, одного порядку, встановленого одним органом, і ухвалення ними рішень на основі однакового рівня поінформованості»[3].

З огляду на зазначені рекомендації, а також беручи до уваги широкий суспільний запит на участь громадськості у будь-яких процедурах обрання та оцінювання суддів, у разі залишення Громадської ради доброчесності в таких процесах її рішення (висновок, інформація) має носити рекомендаційний характер для суб’єкта прийняття відповідних рішень, що виключає процедуру необхідності подолання висновку Громадської ради доброчесності. У такому разі висновок (інформація) Громадської ради доброчесності буде прирівнюватись до висновків уповноважених державних органів, які визначаються Вищою кваліфікаційною комісією суддів України для отримання інформації з метою проведення спеціальної перевірки.

Разом із тим, враховуючи допоміжні функції Громадської ради доброчесності у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання, вважаємо за доцільне звернути увагу на необхідність обмеження її доступу до персональних даних суддів, які містяться в суддівському досьє.

При цьому пропозиція суб’єкта законодавчої ініціативи внести зміни у норми щодо кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді лише до статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є суперечливою та такою, що порушує логіку викладення основних положень вказаного Закону, оскільки, як вже було зазначено, положення щодо необхідності проходження суддями кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді передбачено лише у пункті 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII.

З огляду на зазначене законопроєкт не відповідає заявленій меті удосконалення законодавства щодо прискорення проведення кваліфікаційного оцінювання на відповідність судді займаній посаді.

Відповідно до загальних вимог нормотворчої техніки проєкти законів та нормативно-правових актів мають раціонально, адекватно врегульовувати суспільні відносини; правові норми, які вони містять, повинні бути стислими, чіткими і недвозначними. Законопроєкт № 3534 не відповідає таким вимогам.

З огляду на викладене Вища рада правосуддя не підтримує законопроєкт № 3534.