Акт ВРП

14 липня 2021 року Верховна Рада України ухвалила Закон України № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі також – Закон № 1635-IX), який набрав чинності 5 серпня 2021 року.

Законом № 1635-IX визначено, з-поміж іншого, порядок утворення та діяльності Етичної ради, в тому числі її першого складу, а також повноваження Етичної ради, зокрема щодо:

встановлення відповідності кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя  критеріям професійної етики та доброчесності;

визначення конкурсних засад добору кандидатів для здійснення відповідним суб’єктом обрання (призначення) члена Вищої ради правосуддя;

оцінювання на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності діючих членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду);

ухвалення рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, мотивованої рекомендації про звільнення члена Вищої ради правосуддя з підстав, визначених пунктами 3–5 частини першої статті 24 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», що має наслідком відсторонення з дня ухвалення Етичною радою рішення члена Вищої ради правосуддя від посади та зупинення його повноважень до ухвалення рішення органом, що обрав (призначив) цього члена Вищої ради правосуддя.

Вища рада правосуддя відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 21 грудня 2016 року «Про Вищу раду правосуддя» (далі – Закон № 1798-VIII) є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Вища рада правосуддя постійно і послідовно дотримується позиції, що результатами судової реформи в Україні мають бути стале функціонування та розвиток системи правосуддя з урахуванням кращих міжнародних стандартів та практик. Водночас необхідні для цього зміни повинні передбачати неухильне дотримання вимог Конституції України, перш за все стосовно забезпечення гарантій незалежності суддів та органів суддівського врядування.

Аналіз положень Закону № 1635-IX та законодавчих актів, до яких Законом № 1635-IX внесено зміни, дає змогу стверджувати про наявність певних норм, сутність, зміст і практична реалізація яких, на переконання Вищої ради правосуддя, не відповідають Конституції України, а також рішенням Конституційного Суду України, а саме:

положення Закону № 1635-IX щодо утворення Етичної ради та наділення її владними повноваженнями;

процедура формування першого складу Етичної ради, яка передбачає обов’язкову участь трьох осіб, визначених міжнародними та іноземними організаціями, а також порядок ухвалення ними рішень;

одноразове оцінювання першим складом Етичної ради діючого складу Вищої ради правосуддя, а також підстави та порядок відсторонення діючих членів Вищої ради правосуддя від посади.

У зв’язку з наведеним 12 серпня 2021 року Вища рада правосуддя рішенням № 1822/0/15-21 ухвалила звернутися до Верховного Суду як суб’єкта права на конституційне подання щодо необхідності звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя», від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України».

8 жовтня 2021 року Пленум Верховного Суду постановив звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) положень абзацу тринадцятого пункту 23-1 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», абзаців першого, шостого та одинадцятого пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі також – конституційне подання).

Суб’єкт права на конституційне подання стверджує, що передбачений абзацом тринадцятим пункту 23-1 розділу III «Прикінцеві та перехідні  положення» Закону № 1798-VIII порядок ухвалення рішень Етичною радою нівелює визначений законом порядок формування Вищої ради правосуддя, чим порушує принцип незалежності суддів, а також зазначає, що ухвалення Парламентом Закону № 1635-IX  має ознаки посягання на незалежність судової влади загалом.

Ухвалою Великої Палати Конституційного Суду України від 25 листопада 2021 року № 284-у/2021 справу за конституційним поданням Верховного Суду вирішено розглянути на пленарному засіданні Великої Палати Конституційного Суду України у формі усного провадження (далі також – конституційне провадження) за участю представників суб’єкта права на конституційне подання, Верховної Ради України, Президента України; залучено до участі у розгляді справи представників Вищої ради правосуддя, Центру політико-правових реформ, Громадської організації «Фундація Деюре», Голову Ради суддів України Моніча Богдана Сильвестровича, доктора юридичних наук, доцента, проректора з науково-педагогічної роботи та міжнародної співпраці Львівського національного університету імені Івана Франка Різника Сергія Васильовича, доктора юридичних наук, доцента, професора кафедри правосуддя юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка Хотинську-Нор Оксану Зіновіївну.

Згідно зі статтею 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» Колегія, Сенат, Велика палата під час підготовки справи до розгляду та конституційного провадження у справі можуть:

1) витребувати від Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Генерального прокурора, судів, інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, політичних партій, громадських об’єднань копії документів, матеріалів, а також відомості, що стосуються справи;

2) призначати у разі потреби експертизу та залучати спеціалістів до участі в конституційному провадженні;

3) викликати на засідання, пленарні засідання посадових осіб, експертів, спеціалістів, свідків, представників суб’єктів звернень, громадян, участь яких необхідна для забезпечення об’єктивного і повного розгляду справи.

Права та обов’язки залученого учасника конституційного провадження визначені статтею 72 Закону України «Про Конституційний Суд України». Відповідно до цієї статті залучений учасник конституційного провадження має право подавати письмові пояснення, які додаються до матеріалів справи, а також знайомитися з поясненнями інших учасників провадження.

Вища рада правосуддя, розуміючи нагальність та важливість питань, порушених у конституційному поданні Верховного Суду, вважає за доцільне відповідно до статті 72 Закону України «Про Конституційний Суд України» подати до Конституційного Суду України письмові пояснення у цій справі.   

Слід також зазначити, що предметом конституційного подання Верховного Суду є положення Закону № 1635-IX, якими передбачена можливість одноразового оцінювання, відсторонення діючих членів Вищої ради правосуддя.

Пунктом 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX передбачено: якщо орган, який обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, протягом трьох місяців з моменту внесення Етичною радою рекомендації про звільнення члена Вищої ради правосуддя не ухвалив відповідне рішення про звільнення члена Вищої ради правосуддя з посади або про відхилення такої рекомендації, після спливу зазначеного строку такий член Вищої ради правосуддя вважається звільненим з посади в силу припису закону.

Члени Вищої ради правосуддя обираються (призначаються) до складу Вищої ради правосуддя за квотним принципом відповідно до статті 131 Конституції України та глави 3 Закону № 1798-VIII.

Конституція України не наділяє повноваженнями будь-якого суб’єкта або орган (осіб) обмежувати право визначених Конституцією України суб’єктів формування конституційного органу, яким є Вища рада правосуддя. Такими суб’єктами згідно з Конституцією України є Верховна Рада України, Президент України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів і з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Саме цим суб’єктам надано конституційне право призначити (обрати) того чи іншого кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя та оцінювати його на відповідність вимогам для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя.

З метою дотримання принципу рівності усіх суб’єктів формування конституційного органу Вища рада правосуддя звертає увагу Конституційного Суду України на доцільність залучення до розгляду справи представників суб’єктів обрання членів Вищої ради правосуддя, які не були залучені до участі у розгляді справи за конституційним поданням Верховного Суду, зокрема Національної асоціації адвокатів України, Ради прокурорів України, оскільки рішення Конституційного Суду України у цій справі може вплинути на їхні права та обов’язки.

 

Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», статтею 72 Закону України «Про Конституційний Суд України», Вища рада правосуддя

 

вирішила:

 

1. Затвердити Пояснення Вищої ради правосуддя у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) абзацу тринадцятого пункту 23-1 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», абзаців першого, шостого, одинадцятого пункту 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя», що додаються.

2. Визначити представником Вищої ради правосуддя у справі за конституційним поданням Верховного Суду заступника Голови Вищої ради правосуддя Маловацького Олексія Володимировича, який наразі виконує обов’язки Голови Вищої ради правосуддя.  

3. Звернути увагу Великої Палати Конституційного Суду України на доцільність залучення до участі у розгляді справи як залучених учасників справи представників відповідних суб’єктів обрання членів Вищої ради правосуддя, зокрема Національної асоціації адвокатів України, Ради прокурорів України, оскільки рішення Конституційного Суду України в цій справі може вплинути на їхні права та обов’язки.

 

 

В. о. Голови Вищої ради правосуддя                               Олексій МАЛОВАЦЬКИЙ

 

 

 

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

від 18 січня 2022 року № 53/0/15-22

 

 

ПОЯСНЕННЯ

Вищої ради правосуддя у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо перевірки  відповідності Конституції України (конституційності) абзацу тринадцятого пункту 23-1 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», абзаців першого, шостого, одинадцятого пункту 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя»

 

14 липня 2021 року Верховна Рада України ухвалила Закон України № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі – Закон № 1635-IX), який набрав чинності 5 серпня 2021 року.

Цим Законом, зокрема, передбачено внесення змін до низки законодавчих актів, у тому числі Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі – Закон 1798-VIII), пов’язаних з утворенням Етичної ради, визначенням її функцій та повноважень з добору та оцінювання членів Вищої ради правосуддя.

Водночас Конституцією України чітко визначений перелік суб’єктів, які уповноважені здійснювати таку конституційну функцію. Закон № 1635-IX всупереч Основному Закону України фактично передає владні повноваження та функції з добору та  контролю щодо членів Вищої ради правосуддя (далі також – ВРП, Рада) іншому суб’єкту – Етичній раді, основною функцією якої згідно із цим Законом є сприяння органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя.

Передбачена Законом № 1635-IX модель Етичної ради тотожна моделі Комісії з питань доброчесності та етики (далі також – Комісія), передбаченої Законом України від 16 жовтня 2019 року № 193-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» (далі – Закон 193-IX ).

Конституційний Суд України в Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020[1] визнав неконституційними окремі положення Закону № 193-IX щодо утворення Комісії та зазначив, що орган, установу, утворені при конституційному органі, закон не може наділяти контрольною функцією щодо цього конституційного органу.

Таким чином, під час прийняття Закону № 1635-IX Верховна Рада України не врахувала висновки Конституційного Суду України, наведені у Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, в частині норм, які вже були визнані неконституційними.

У зв’язку з наведеним Вища ради правосуддя рішенням від 12 серпня 2021 року № 1822/0/15-21 ухвалила звернутися до Верховного Суду як суб’єкта права на конституційне подання щодо необхідності звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Законів №№ 1635-IX, 1798-VIII[2].

Вища рада правосуддя в цілому підтримує конституційне подання Верховного Суду, щодо суті наведеного в конституційному поданні обґрунтування зазначає таке.

 

1. Невідповідність абзацу шостого пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-ІХ щодо відсторонення від посади членів ВРП статтям 8, 126 Конституції України та статті 131 Конституції України (розділ 1 конституційного подання Верховного Суду)

 

Абзацами першим – третім пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX передбачено, що перший склад Етичної ради протягом шести місяців із дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності діючих членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя.

Порядок та черговість оцінювання відповідності діючих членів та кандидатів у члени Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності визначаються Етичною радою з урахуванням можливості здійснення повноважень Вищою радою правосуддя відповідно до Конституції України.

Для цілей такого оцінювання Етична рада діє відповідно до положень частин одинадцятої - вісімнадцятої, двадцятої, двадцять першої статті 9-1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» в редакції Закону № 1635-ІХ.

Згідно з абзацами п’ятим, шостим пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX за результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, мотивованої рекомендації про звільнення члена Вищої ради правосуддя. Із дня внесення такого рішення член Вищої ради правосуддя, стосовно якого прийнято це рішення, відсторонюється від посади, а його повноваження зупиняються до ухвалення відповідного рішення органом, що обрав (призначив) цього члена Вищої ради правосуддя.

На думку Вищої ради правосуддя, запроваджена положеннями Закону № 1635-ІХ можливість автоматичного в силу приписів закону відсторонення діючих членів Вищої ради правосуддя від посади за рішенням Етичної ради може призвести до повної зупинки роботи конституційного органу, суперечить принципу інституційної безперервності в контексті діяльності вищих органів влади, чим порушує одну із засад конституційного ладу щодо організації і діяльності державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, суперечить статтям 6, 8, 126 та 131 Конституції України та рішенням Конституційного Суду України з огляду на таке.

Відповідно до статті 131 Конституції України в Україні діє Вища рада правосуддя. Згідно із частиною першою статті 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Члени Ради обираються (призначаються) до складу Вищої ради правосуддя за квотним принципом відповідно до статті 131 Конституції України та глави 3 Закону № 1798-VIII.

Конституція України не передбачає повноваження будь-якого суб’єкта або органу (осіб) обмежувати право визначених Конституцією України суб’єктів формування конституційного органу, яким є Вища рада правосуддя. Такими суб’єктами згідно з Конституцією України є Верховна Рада України, Президент України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів і з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ (далі також – суб’єкти обрання, призначення).

Саме цим суб’єктам надано конституційне право призначити (обрати) того чи іншого кандидата на посаду члена ВРП та оцінювати кандидата на посаду члена ВРП на відповідність вимогам до члена ВРП.

Аналіз статті 131 Конституції України, глави 3 Закону № 1798-VIII дає підстави стверджувати, що жодні інші суб’єкти не уповноважені здійснювати конституційні функції добору кандидатів на посаду члена ВРП та оцінювання діючих членів ВРП.

Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів (частина десята статті 131 Конституції України).

Утворення будь-яких суб’єктів, органів, установ та організацій для формування складу ВРП та оцінки її членів на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності Основним Законом України не передбачено.

Натомість Закон № 1635-IX надає Етичній раді владні повноваження та наділяє контрольними функціями щодо кандидатів на посаду члена ВРП та діючих членів ВРП що обмежує конституційно визначених суб’єктів обрання (призначення) членів ВРП, у спосіб, не передбачений Конституцією України, позбавляє їх визначених статтею 131 Конституції України повноважень.

Європейський суд з прав людини (далі також – ЕСПЛ) у рішенні у справі «Олександр Волков проти України» констатував, що в Україні не забезпечено достатнє відділення судової гілки влади від інших гілок влади, що не гарантує незалежності суддів і захисту від порушень і свавілля при застосуванні дисциплінарних заходів. Суд наголосив, що «представникам інших гілок влади слід утримуватися від будь-яких дій чи заяв, які можуть бути сприйняті як інструмент здійснення тиску на діяльність судових органів чи викликати сумніви щодо їх здатності виконувати свої обов’язки ефективно»^[3].

Конституційний Суд України в Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 визнав норму Закону № 193-IX про утворення Комісії з питань доброчесності і етики, якою ця Комісія наділялась аналогічними з Етичною радою функціями та повноваженнями, неконституційною та зазначив: «…Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя…, проте ці повноваження не мають конституційної основи». Конституційним Судом України констатовано, «що орган, установу, утворені при конституційному органі, закон не може наділяти контрольною функцією щодо цього конституційного органу»[4].

Конституційний Суд України зауважує, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, не можуть бути прийняті в аналогічній редакції, оскільки рішення Конституційного Суду України є «обов’язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені» (частина друга статті 150 Конституції України). Повторне запровадження правового регулювання, яке Конституційний Суд України визнав неконституційним, дає підстави стверджувати про порушення конституційних приписів, згідно з якими закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга статті 8 Основного Закону України)[5].

Венеційська комісія наголошує, що парламент і виконавча влада повинні поважати роль Конституційного Суду України як «вартового Конституції». Парламент та виконавча влада повинні «враховувати аргументи, використані Конституційним Судом», і «заповнювати законодавчі / регулятивні прогалини, виявлені Конституційним Судом [...] протягом розумного строку»[6].

Консультативна рада європейських суддів (далі також – КРЄС) у своєму висновку наголошує, що правова основа судової ради та її основні елементи повинні бути закріплені в Конституції як безпечна правова основа для її обов’язків, незалежності та легітимності. Вони повинні включати склад і функції ради та гарантії перебування на посаді її членів, разом із гарантією її незалежності від законодавчої та виконавчої влади. Члени ради правосуддя можуть бути усунуті з посади лише за умови доведеності серйозних порушень, шляхом процедури, яка гарантує їхнє право на справедливий суд. КРЄС підкреслює важливість того, що процедури, які можуть прямо чи опосередковано призвести до припинення повноважень, не повинні використовуватись з метою досягнення політичних цілей, натомість здійснюватися з повагою до права на справедливий судовий розгляд. У висновку зазначено, що безперервність та ефективність роботи судової ради не можна покращити шляхом одномоментного закінчення повноважень членів ради правосуддя[7].

Недодержання Верховною Радою України цієї умови є порушенням принципу здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України)[8].

З наведеного вбачається, що законодавець всупереч Конституції України у  спосіб, який суперечить Основному Закону України (без внесення відповідних законодавчих змін до Конституції України), наділив Етичну раду владними повноваженнями та контрольними функціями щодо діючих членів ВРП та фактично заклав підґрунтя для одномоментного припинення роботи конституційного органу.

 

2. Щодо суперечності абзацу першого пункту 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-ІХ статті 126 Конституції України та абзацу одинадцятого пункту 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-ІХ статтям 8, 19 Конституції України (розділи 2, 3 конституційного подання Верховного Суду)

 

Верховний Суд зазначає, що одноразове оцінювання діючих членів ВРП, які є суддями та які «вже проходили аналогічну перевірку (як судді – у процесі кваліфікаційного оцінювання або беручи участь у конкурсах на посаду судді)», суперечить статті 126 Конституції України та має ознаки чергового втручання парламенту в незалежність судової влади загалом.

Окрім того, на думку Верховного Суду, неконституційними є положення Закону № 1635-IX щодо можливості автоматичного, тобто в силу закону, звільнення члена ВРП, щодо якого є рекомендація Етичної ради про звільнення з посади. 

Закон № 1635-IX наділяє Етичну раду повноваженнями під час одноразового оцінювання відповідності членів Ради (крім Голови Верховного Суду) збирати, перевіряти та аналізувати будь-яку інформацію, що стосується діючих членів Ради, за різні час і періоди, що, у свою чергу, фактично має ознаки подвійної перевірки одних і тих самих обставин, оскільки всі діючі члени таку перевірку вже проходили при призначенні (обранні) суб’єктами, визначеними Конституцією України, тому таке оцінювання Етичною радою є порушенням принципів верховенства права, правової визначеності. 

Положеннями абзацу п’ятого пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX передбачено, що за результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена Ради, мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП з підстав, визначених пунктами 3–5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII.

Абзацами восьмим, дев’ятим пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX передбачено, що за результатами розгляду мотивованої рекомендації про звільнення члена Ради орган, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, може ухвалити таке рішення: 1) про задоволення рекомендації та звільнення члена Ради з посади; 2) про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена Ради.

Якщо орган, що обрав (призначив) члена ВРП, у встановлений абзацом сьомим цього пункту строк не ухвалив рішення про звільнення члена Ради з посади або про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена ВРП, після закінчення зазначеного строку такий член ВРП вважається звільненим з посади відповідно до закону.

Особливий порядок призначення членів Ради суб’єктами обрання (призначення) визначений статтею 131 Конституції України. Суб’єктами звільнення (відкликання) з посади члена ВРП є суб’єкти обрання (призначення) члена Ради, оскільки Конституцією України не встановлено інше.

Згідно зі стандартами Ради Європи основою незалежності судової влади є те, що строк перебування на посаді гарантується до настання віку обов’язкового виходу на пенсію або закінчення встановленого строку повноважень. Ця норма поширюється не лише на суддів, але й на судові органи, особливо на ті, що відповідають за управління, добір, оцінювання або призначення суддів. Їхня незалежність має бути поза всяким сумнівом[9].

Венеційська комісія неодноразово вказувала, «що законодавство не слід використовувати як засіб для припинення строку повноважень осіб, обраних або призначених за Конституцією»[10]. Також у своєму висновку стосовно Комісії з питань доброчесності та етики, передбаченої Законом № 193-ІХ, наголосила: «В Конституції України не міститься інформації щодо питання, який орган має право звільняти члена Ради та на яких підставах. Якщо таке повноваження взагалі можливо встановити за допомогою звичайного закону, проблематично надавати її органу без явної конституційної основи»[11].

Згідно із частиною четвертою статті 21 Закону № 1798-VIII член Вищої ради правосуддя у своїй діяльності є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання.

При цьому законодавчі акти не містять положень (норм), які виділяли б різні повноваження членів Вищої ради правосуддя з числа суддів та тих, хто не є суддями, та різних підходів у питанні їх захисту від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Всі члени Вищої ради правосуддя є рівними у своєму статусі, наділені однаковими гарантіями та імунітетом.

Як вже наголошувалося, контроль за членами Ради не може бути віднесено до повноважень органу, який виконує допоміжні функції, та є втручанням у діяльність конституційно визначених суб’єктів призначення членів ВРП та її діяльність як органу суддівського врядування. Тим більш неприпустимим є автоматичне в силу закону звільнення члена Ради за так званою мовчазною згодою.

Члени Ради були обрані та призначені на посади, пройшовши всі процедури, передбачені чинним на момент обрання (призначення) законодавством, що регламентує діяльність ВРП. Отже, діючий склад Ради, призначений відповідно до Конституції України та інших правових актів, прийнятих на її підставі, отримав у такий спосіб конституційні повноваження та легітимність.

Конституційний Суд України у Рішенні від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 зазначив, що органи державної влади, закріплені в Конституції України, мають особливий статус конституційних органів, тому ліквідація, зміна найменування, а також перегляд їх конституційно визначених функцій і повноважень у спосіб, що істотно (докорінно) змінює їх конституційну природу, можливі лише після внесення змін до Основного Закону України у порядку, передбаченому його розділом XIII «Внесення змін до Конституції України»[12].

При цьому суб’єкти обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя самостійно оцінили кандидатів до діючого складу ВРП на доброчесність та професійну етику при їх обранні (призначенні); такі кандидати пройшли спеціальну перевірку у порядку, передбаченому законом.

Вища рада правосуддя акцентує увагу на тому, що суб’єкти обрання (призначення) до складу ВРП є високопрофесійним середовищем, здатним кваліфіковано оцінити відповідність кандидатів вимогам закону, критеріям доброчесності та професійної етики. Крім того, обранню (призначенню) на посаду члена ВРП передує ретельна спеціальна перевірка щодо їхньої відповідності вимогам законодавства.

З огляду на стандарти Ради Європи нова парламентська більшість і уряд не мають піддавати сумніву призначення або строк повноважень суддів та членів судових рад, які вже були належним чином призначені на посаду. Судді та члени судових рад, які щойно пройшли публічну процедуру призначення (обрання), не мають піддаватися повторним добору та оцінюванню (процедурі перевірки)[13].

КРЄС у своєму висновку наголошує, що члени ради правосуддя мають обиратися на посади на певний час та бути захищеними від внутрішнього і зовнішнього тиску. Термін повноважень члена ради правосуддя повинен закінчуватися лише після законного обрання наступника, задля гарантування виконання радою своїх обов’язків на законних підставах[14].

Європейський суд з прав людини в рішенні від 22 липня 2021 року у справі «Гуменюк та інші проти України» з приводу норм Закону № 193-IX зазначив: «…змусивши суддів Верховного Суду України заново доводити свою професійну придатність, законодавець серйозно підірвав правову визначеність і передбачуваність конституційних принципів незалежності судових органів». ЄСПЛ звернув увагу на те, що «обмеження права члена судової влади на оскарження його дострокового звільнення або заходу, що рівносильне звільненню, може бути несумісним із незалежністю судової влади, якщо застосовується без будь-якої конкретної причини».

У результаті ЄСПЛ констатував порушення § 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод в частині доступу до правосуддя, а також статті 8 у частині незаконного втручання у виконання суддями ВСУ своїх обов’язків.

Таким чином, положення Закону № 1635-IX всупереч статті 131 Конституції України передбачають втручання у діяльність Вищої ради правосуддя, хоча в конституційній демократії судова влада та суди не мають зазнавати кардинальних змін, оскільки це є посяганням на принципи верховенства права, демократії, поділу влади, незалежності суддів та інші конституційні цінності.

 

3. Порядок формування першого складу Етичної ради та порядок ухвалення рішень першим складом Етичної ради відповідно до абзацу тринадцятого пункту 23-1 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII порушують засаду незалежності суддів, регламентовану статтею 126 Конституції України (розділ 4 конституційного подання Верховного Суду)

 

Відповідно до пунктів 23-1–23-3 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII (в редакції Закону № 1635-ІХ) перший склад Етичної ради формується з трьох осіб із числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та трьох осіб, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п’яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері судової реформи та/або запобігання і протидії корупції (далі також міжнародні та іноземні організації). Такі міжнародні та іноземні організації погоджують пропозицію спільного списку кандидатів.

Щодо участі в роботі Етичної ради трьох осіб, визначених міжнародними та іноземними організаціями, слід зазначити, що в силу принципу рівності та самовизначення народів, закріпленого в частині першій статті 2 Статуту Організації Об’єднаних Націй, усі народи мають право вільно визначати без втручання ззовні свій політичний статус та реалізовувати свій економічний, соціальний та культурний розвиток, і кожна держава зобов’язана поважати таке право відповідно до положень цього Статуту. Створення суверенної та незалежної держави або встановлення будь-якого політичного статусу, вільно визначеного народом, є формою реалізації цим народом права на самовизначення[15].

Україна згідно зі статтею 1 Конституції України є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Відповідно до частини другої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу; установча влада є виключним правом народу та порядок здійснення установчої влади народом визначається у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України[16].

Згідно із частиною першою статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Зазначені положення Конституції України кореспондуються з міжнародно-правовими стандартами, що передбачені пунктами 1, 2 статті 21 Загальної декларації прав людини 1948 року, згідно з якими кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників; кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні, та аналогічною статтею 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року.

Наявність вказаного механізму доступу до управління державними справами виключно громадянами України є гарантією народного суверенітету, основних засад демократії, забезпечення проведення державної політики в інтересах Українського народу.

Положення Закону № 1635-IX про участь осіб, визначених міжнародними та іноземними організаціями, в обранні (призначенні) членів Ради порушують основоположні конституційні принципи державотворення, зокрема суверенітет, право народу України на його реалізацію, неподільність державної влади, оскільки міжнародні організації як суб’єкти делегування трьох представників не є представниками народу України, не належать до народу України, а тому не є носіями державної влади в Україні. Жодна міжнародна організація не наділена відповідно до свого статуту повноваженнями формування конституційних органів.

Конституція України не передбачає можливості обмеження державного суверенітету чи зміни способу реалізації громадянами народовладдя шляхом делегування владних повноважень іноземним організаціям та громадянам, що порушує положення статей 1, 5 Конституції України. Міжнародні партнери можуть мати виключно дорадчу функцію у формуванні державних органів.

Згідно зі статтею 8 Конституції  України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Частиною другою статті 9 Конституції України заборонено укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України. Зазначене  можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

У чинних міжнародних договорах, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, в тому числі з відповідними міжнародними організаціями, які є суб’єктами утворення (формування) першого складу Етичної ради, відсутня згода держави Україна на надання права будь-яким міжнародним та іноземним організаціям формувати орган влади, який наділяється контрольними функціями щодо конституційного органу, яким за своєю природою є Вища рада правосуддя.

Положення Закону № 1635-IX не мають та не можуть мати екстериторіальної сили. Законодавчі акти не можуть розповсюджуватися та створювати будь-які обов’язки міжнародних та іноземних організацій, а також нові міжнародні зобов’язання держави, адже це спричиняє порушення положень статей 8, 9 Конституції України та основоположного принципу суверенної рівності держав та інших суб’єктів міжнародного права. Зазначене гарантовано Статутом ООН. Жодний міжнародний договір, укладений державою Україна із вказаними організаціями та урядами країн їх розміщення, таких зобов’язань не містить.

Закон № 1635-IX передбачає, що рішення першого складу Етичної ради ухвалюється більшістю голосів від присутніх членів Етичної ради, за умови, що воно підтримано двома голосами членів Етичної ради, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями. У разі однакової кількості голосів «за» і «проти» проводиться повторне голосування. У разі однакової кількості голосів «за» і «проти» під час повторного голосування голоси членів Етичної ради, з яких принаймні двоє запропоновані міжнародними та іноземними організаціями, є вирішальними (абзаци одинадцятий – тринадцятий пункту 23-1 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII в редакції Закону № 1635-IX).

 

Отже, Законом № 1635-IX визначено такий порядок прийняття рішення першим складом Етичної ради, коли волевиявлення представників міжнародних та іноземних організацій превалює над волевиявленням членів Етичної ради із числа суддів, визначених Радою суддів України, що є неконституційним та суперечить положенням статті 8 Конституції України, звужує права особи, передбачені статтями 22 та 64 Конституції України.

 

З огляду на викладене Вища рада правосуддя вважає, що положення законів № 1635-IX та № 1798-VIII, які є предметом конституційного подання Верховного Суду, є такими, що не відповідають Конституції України, рішенням Конституційного Суду, міжнародним стандартам та принципам незалежності суддів і загалом є черговою спробою втручання органу законодавчої влади в діяльність конституційного органу судової влади.